征收環(huán)保稅帶來多大變化？ ——關(guān)于征收環(huán)境保護(hù)稅的6個(gè)問題
離開征環(huán)境保護(hù)稅，還有七個(gè)多月。這意味著施行了近40年的排污收費(fèi)制度將退出歷史舞臺。
《環(huán)境保護(hù)稅法》的發(fā)布實(shí)施，被認(rèn)為是我國環(huán)境保護(hù)歷史上的一塊里程碑。這是落實(shí)黨的十八屆三中全會提出的“推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”任務(wù)，“落實(shí)稅收法定原則”制定的第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行法律，意味著我國環(huán)保治污的法律體系進(jìn)一步完善，顯示了政府希望更多運(yùn)用市場化手段解決環(huán)境問題的決心。
《環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡稱“環(huán)保稅法”）包括5個(gè)部分，28條，全文不到3500字，信息量卻非常之大，涵蓋了環(huán)境保護(hù)稅（以下簡稱“環(huán)保稅”）的所有重大問題。
歷經(jīng)近10年醞釀、兩次審議及多次修改，環(huán)保稅征收在即，隨之產(chǎn)生的相關(guān)問題也應(yīng)引起我們的重視。為此，本刊記者梳理總結(jié)了關(guān)于征收環(huán)保稅的6個(gè)問題。
為什么要“費(fèi)”改“稅”？
一言以概之：排污收費(fèi)制度不再適應(yīng)環(huán)保發(fā)展趨勢。
過去，地方政府常常把“環(huán)境容量”作為招商引資的籌碼，唯GDP論在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)占據(jù)主流思想，地方政府對環(huán)境保護(hù)重視不夠，這是當(dāng)前環(huán)境惡化的重要制度根源。
我國排污收費(fèi)制度實(shí)施多年，對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但隨著生態(tài)文明建設(shè)深入推進(jìn)，排污收費(fèi)制度本身也暴露出不少問題。
比如，征收標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本，造成排污企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿意投入資金改進(jìn)生產(chǎn)工藝或進(jìn)行污染治理。
再如，有些地區(qū)存在協(xié)議征收、任意減免等現(xiàn)象，因地方政府和有關(guān)部門干預(yù)，排污收費(fèi)制度執(zhí)法剛性不足，一些重點(diǎn)排污企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費(fèi)。排污收費(fèi)甚至成為企業(yè)“減負(fù)”的手段之一。
費(fèi)改稅后，執(zhí)法剛性更強(qiáng)。按照稅收征管基本要求，納稅人自主申報(bào)的義務(wù)明確了。“過去企業(yè)污染不繳納排污費(fèi)是不守規(guī)矩，現(xiàn)在不繳納環(huán)保稅是違法行為”，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬告訴記者。
在日前由中國環(huán)境報(bào)社主辦、中國環(huán)境報(bào)理事會承辦的2017中國企業(yè)綠色發(fā)展論壇暨環(huán)境保護(hù)稅法政策解讀會上，中國財(cái)政科學(xué)研究院公共收入研究中心研究員許文表示，環(huán)保稅屬于調(diào)節(jié)性稅種，征收環(huán)保稅不是為了取得稅收收入，而是要發(fā)揮其對企業(yè)的調(diào)控作用。
正如許文所說，費(fèi)改稅，最重要的目的不是為了獲取財(cái)政收入，而是通過稅收機(jī)制倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。更為重要的是，建立一個(gè)“企業(yè)多排多繳稅，少排少繳稅”的機(jī)制，其環(huán)保意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政收入意義。
環(huán)保稅法“穩(wěn)”字當(dāng)先？
環(huán)保稅設(shè)計(jì)的總體思路是由“費(fèi)”改“稅”，按照“稅負(fù)平移”原則，實(shí)現(xiàn)排污收費(fèi)制度向環(huán)保稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。
縱觀整部環(huán)保稅法，“穩(wěn)”字貫穿始終，體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是在納稅人方面，環(huán)保稅納稅人和現(xiàn)行排污費(fèi)主體相一致，居民個(gè)人不用繳納環(huán)保稅。
二是環(huán)保稅稅目沒有變化，主要還是四大類，即大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。爭議頗多的二氧化碳并未納入其中。
三是環(huán)保稅計(jì)稅依據(jù)也是源于現(xiàn)行排污費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法，比如對大氣污染物、水污染物沿用了現(xiàn)行的污染物當(dāng)量值表，以排放量折合的污染當(dāng)量作為計(jì)稅依據(jù)。
四是以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)設(shè)置稅額標(biāo)準(zhǔn)。以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為稅額下限，規(guī)定大氣污染物稅額和水污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元和1.4元，地方政府可以在此標(biāo)準(zhǔn)的10倍范圍內(nèi)調(diào)節(jié)。
對于此次費(fèi)改稅，各界褒貶不一。
有專家直言，最大的爭議就在于“稅負(fù)平移”，它并沒有產(chǎn)生新的稅負(fù)，只是把原先的排污費(fèi)進(jìn)行平移，升級成環(huán)保稅。把“環(huán)境保護(hù)”這頂大帽子戴在排污費(fèi)的頭上，猶如大炮打蚊子，改革力度顯得不足。
不過，在財(cái)政部稅政司司長王建凡看來，這次環(huán)保稅法的制定，有一個(gè)重要的原則，就是實(shí)現(xiàn)收費(fèi)和征稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。今后根據(jù)新情況、新形勢，還可以對環(huán)保稅的征收范圍進(jìn)行調(diào)整。
收入歸誰？如何使用？
現(xiàn)行排污收費(fèi)實(shí)行中央和地方1∶9分成，費(fèi)改稅后，考慮到地方政府承擔(dān)主要污染治理責(zé)任，為調(diào)動地方積極性，將環(huán)保稅收入全部作為地方收入，中央不參與分成。
值得注意的是，環(huán)保稅不采用？顚Ｓ玫姆绞健Υ，有專家表示擔(dān)憂，如果政府把收到的環(huán)保稅不用于治理環(huán)境及支持、鼓勵、補(bǔ)貼企業(yè)開發(fā)環(huán)保技術(shù)、實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目等，那么征收環(huán)保稅就失去了意義。
王建凡則表示，這種擔(dān)憂大可不必。雖然環(huán)保稅不采用？顚Ｓ玫姆绞，但是并不會降低污染防治和環(huán)境保護(hù)方面的投入力度，原來由排污費(fèi)安排的支出納入同級財(cái)政預(yù)算，按照力度不減原則予以充分保障。
這里有一組數(shù)據(jù)也可以側(cè)面證明，2003～2015年，全國累計(jì)征收排污費(fèi)2116.99億元，其中2015年征收排污費(fèi)173億元。而“十二五”期間，全國一般預(yù)算用于節(jié)能環(huán)保的支出達(dá)到1.76萬億元，其中2015年節(jié)能環(huán)保方面的支出就達(dá)到4814億元。不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政預(yù)算安排的支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了排污費(fèi)征收的規(guī)模。
環(huán)保稅法落地有多難？
環(huán)保稅法從通過到實(shí)施設(shè)置了一年多的過渡期，目的就是要做足準(zhǔn)備，使收費(fèi)與征稅兩套制度平穩(wěn)過渡。
但要指出的是，由過去環(huán)保部門“自收自管”的排污費(fèi)征管模式，改為“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的環(huán)保稅征管模式后，這一轉(zhuǎn)變會帶來不少問題。
根據(jù)環(huán)保稅法規(guī)定，繳稅金額多少主要依據(jù)有二：一是企業(yè)自行申報(bào)，二是稅務(wù)機(jī)關(guān)抽查核定。不同于其他稅種，環(huán)保稅的征收以排污情況及其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，納稅對象無法自報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法核定，須由環(huán)保部門先對應(yīng)稅污染物進(jìn)行核定，這就造成了核定與稽征“兩張皮”現(xiàn)象。
對此，環(huán)保稅法規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)保主管部門和其他相關(guān)單位分工協(xié)作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺。
其次，如何確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性？環(huán)保稅實(shí)施后，企業(yè)減排數(shù)據(jù)將是決定企業(yè)是否能夠減稅，或者繳納以及需要繳納多少稅的關(guān)鍵，即征稅要有監(jiān)測數(shù)據(jù)，需要安裝監(jiān)測設(shè)備或者購買第三方監(jiān)測服務(wù)。
可以說，環(huán)境監(jiān)測設(shè)備行業(yè)發(fā)展不過十幾年，而環(huán)境監(jiān)測運(yùn)營、社會化監(jiān)測也剛剛起步，“監(jiān)測設(shè)備不運(yùn)行，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假”的行業(yè)亂象時(shí)有發(fā)生。
就在剛剛結(jié)束的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議上，環(huán)境監(jiān)測被重點(diǎn)提及。
會議指出，要把依法監(jiān)測、科學(xué)監(jiān)測、誠信監(jiān)測放在重要的位置上，采取最規(guī)范的科學(xué)方法、最嚴(yán)格的質(zhì)控手段、最嚴(yán)厲的懲戒措施，深化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假防范和懲戒機(jī)制，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀和真實(shí)。
關(guān)于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的描述，會議一連用了三個(gè)“最”字，傳遞出中央對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為零容忍的態(tài)度。
但在環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠看來，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假是個(gè)別地方存在的問題，并不是常態(tài)。國家發(fā)布了一系列的監(jiān)測規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對污染源自動和手動監(jiān)測各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行約束和規(guī)范，排污許可制度也對監(jiān)測數(shù)據(jù)使用有嚴(yán)格詳細(xì)的規(guī)定。這一問題將逐步得到解決，不會影響環(huán)保稅的征管。
環(huán)保部門、地方政府和稅務(wù)部門如何應(yīng)對？
環(huán)保稅法明確規(guī)定，由稅務(wù)部門主導(dǎo)征稅，環(huán)保部門扮演協(xié)助的角色，不直接和納稅人產(chǎn)生關(guān)系，而是提供稅基數(shù)據(jù)，分工明確。
在中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中看來，過去排污費(fèi)由環(huán)保部門收取，由于排污費(fèi)屬于行政收費(fèi)，收上來后，可能不僅用于治污，還會用于環(huán)保部門的行政開支，不夠規(guī)范。征收環(huán)保稅后，稅收會進(jìn)入財(cái)政體系，環(huán)保部門行政開支由財(cái)政發(fā)放，“收支兩條線的大方向是絕對沒錯的”。
與此同時(shí)，也就出現(xiàn)了這樣一種說法，認(rèn)為排污費(fèi)是環(huán)保部門的一項(xiàng)權(quán)力，費(fèi)改稅之后，征收職能歸稅務(wù)部門，會削弱環(huán)保部門權(quán)威，從而降低監(jiān)管剛性。
對此，葛察忠并不這樣認(rèn)為。他表示，以前排污收費(fèi)的職能部門是環(huán)保部門，一般由地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收費(fèi)工作，具體會配備專職或兼職人員。費(fèi)改稅之后，可以騰出一部分行政資源，配置到環(huán)境執(zhí)法等其他重點(diǎn)工作中。隨著環(huán)保工作深入推進(jìn)，環(huán)保部門的執(zhí)法手段越來越多樣化，抓手也不局限于排污收費(fèi)。
但葛察忠也坦言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)有一半左右來自排污費(fèi)，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，市一級環(huán)保局將承擔(dān)縣級執(zhí)法人員經(jīng)費(fèi)問題，這會解決一部分經(jīng)費(fèi)問題。
但問題是，基層環(huán)保部門除了在編人員外，還存在超編情況，很多工作人員是事業(yè)編制和臨時(shí)聘用人員，隊(duì)伍性質(zhì)不統(tǒng)一，有參公管理的，有一類事業(yè)單位的，有二類事業(yè)單位的，還有借調(diào)的，這部分人員的經(jīng)費(fèi)問題怎么解決，還需要提前規(guī)劃。
對地方政府而言，權(quán)力變大了。此次環(huán)保稅法規(guī)定了稅額標(biāo)準(zhǔn)的下限和上限，如大氣污染物稅額每污染當(dāng)量在1.2到12元之間，各省份可以在上述10倍范圍內(nèi)選擇具體的適用稅率。
對此，法治周末特約評論員盤和林撰文指出，這是一把雙刃劍，一方面能發(fā)揮地方政府的主動性，另一方面可能造成各地稅制不一，同行業(yè)企業(yè)稅負(fù)不同，影響企業(yè)執(zhí)行新法的積極性。同時(shí)，也為地方政府降低環(huán)保要求留下空間，亟須進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和要求。
面對如此專業(yè)的環(huán)保稅征管工作，作為征管主體的稅務(wù)部門，又該如何做呢？
許文認(rèn)為，在明確稅務(wù)部門作為征管主體的情況下，加強(qiáng)環(huán)保稅征收管理還需要從過去主要依靠環(huán)保部門配合管理的思路中跳出來，轉(zhuǎn)向以加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的自身征管能力建設(shè)為重點(diǎn)。
考慮到環(huán)保稅征收管理的專業(yè)性和技術(shù)性較高，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要在環(huán)保稅征管實(shí)踐中逐步提高自身的征管能力，包括盡快培養(yǎng)具有環(huán)保知識和稅務(wù)知識的復(fù)合型人才，加強(qiáng)政策宣傳解讀和納稅輔導(dǎo)等。
除了各自加強(qiáng)自身管理外，彼此之間的信息共享更為重要，這是確保環(huán)保稅法落地的有力支撐。
此次環(huán)保稅法對環(huán)保部門和稅務(wù)部門的職責(zé)都做出了明確規(guī)定，要求把排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰情況，以及納稅人的納稅申報(bào)、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款及風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)等信息互通有無。
對排污企業(yè)和環(huán)保行業(yè)意味著什么？
自行申報(bào)，很明確，責(zé)任主體是排污企業(yè)自身，企業(yè)要對申報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
讓企業(yè)擔(dān)憂的是，征收環(huán)保稅，會不會增加其負(fù)擔(dān)？答案就4個(gè)字，“一增一減”。
所謂“增”，體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是按照稅負(fù)平移原則，環(huán)保稅的稅率下限和排污費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)是一致的，而事實(shí)上，國內(nèi)部分地區(qū)已經(jīng)在2015年6月底自行調(diào)整和實(shí)施了更高的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，考慮到開征環(huán)保稅后，部分地區(qū)會選擇高于本地區(qū)原排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，這種情況下，企業(yè)的負(fù)擔(dān)有所增加。
二是對于未能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，以及過去在排污費(fèi)征管過程中存在的協(xié)商收費(fèi)和欠繳排污費(fèi)情況，開征環(huán)保稅后，企業(yè)也會受到一定影響。
所謂“減”，就是環(huán)保稅最終是幫助企業(yè)“減負(fù)”。復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心主任李志青接受采訪時(shí)表示，環(huán)保稅是一種從量稅，應(yīng)稅污染物排放越多，繳稅越多。
相反，納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之三十的，可以減按百分之七十五的稅額征收環(huán)保稅。
“生產(chǎn)效率低、污染排放多的企業(yè)將繳納更多環(huán)保稅；但生產(chǎn)效率高、污染排放少的企業(yè)可從中獲得好處”。李志青進(jìn)一步解釋說，環(huán)保稅實(shí)則是對不同企業(yè)進(jìn)行“甄別”，甚至是“分化”，環(huán)保稅負(fù)差異最終造成價(jià)格差別或生產(chǎn)規(guī)模差異,好企業(yè)產(chǎn)品的市場占有率提高了，壞企業(yè)被擠出市場。
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會負(fù)責(zé)人對此表示贊同，短期來看，治污會增加企業(yè)成本，但長遠(yuǎn)看來，企業(yè)承擔(dān)的很多成本能夠被消化掉，甚至可以轉(zhuǎn)化為競爭力。“環(huán)保稅的實(shí)施可以促進(jìn)環(huán)境成本內(nèi)部化。”
當(dāng)然，開征環(huán)保稅，對環(huán)保行業(yè)可謂是一大利好，尤其是監(jiān)測類服務(wù)企業(yè)將迎來新一波業(yè)績增長。
作為監(jiān)測領(lǐng)域的一名從業(yè)者，陳榮強(qiáng)有著深刻感受，環(huán)保稅法實(shí)施后，環(huán)境在線監(jiān)測設(shè)備市場增量空間巨大，未來政府迫切需要有效減排的綜合方案，提供監(jiān)測、監(jiān)管、減排、達(dá)標(biāo)規(guī)劃為一體的社會化服務(wù)會有巨大的市場潛力。
除此之外，“還將利好工業(yè)污染治理的相關(guān)行業(yè)企業(yè)，如工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣、膜技術(shù)等細(xì)分領(lǐng)域的企業(yè)”，華泰證券環(huán)保研究員徐科說。隨著治污難度的加大，環(huán)保企業(yè)和工業(yè)企業(yè)之間的合同協(xié)議也將受到影響，環(huán)境服務(wù)費(fèi)用可能隨之提高。
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