打擊環(huán)境監(jiān)測造假 推進生態(tài)文明建設
環(huán)境監(jiān)測是保護環(huán)境的基礎工作，是推進生態(tài)文明建設的重要支撐。由于多種原因，環(huán)境監(jiān)測造假行為屢禁不止，制約了環(huán)境管理水平的提高。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于近期印發(fā)了《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》（以下簡稱《意見》），通過系統(tǒng)性的制度設計，出臺嚴厲的措施，確保有效打擊環(huán)境監(jiān)測造假行為。
1環(huán)境監(jiān)測數據造假危害環(huán)境質量和生態(tài)環(huán)保體制改革
環(huán)境監(jiān)測數據造假行為不但對環(huán)境質量造成嚴重危害，也嚴重影響到生態(tài)環(huán)保體制改革。
20多年來，環(huán)境污染物排放總量控制制度是環(huán)境保護的一項基本制度。按照制度設計，上級人民政府對下級人民政府每年開展污染物排放總量控制指標考核。由于環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的責任措施不嚴厲，違法成本低、守法成本高，一些企業(yè)乃至地方政府鋌而走險，對監(jiān)測數據造假。
企業(yè)對污染源排放數據造假是為了逃避環(huán)境監(jiān)管，把超標排污和偷排變成合規(guī)排污。地方政府對區(qū)域環(huán)境質量造假，是為了應付上級政府進行的環(huán)境保護年度考核。環(huán)境監(jiān)測數據造假，對于企業(yè)來說可以少繳排污費或不交罰款，地方政府的考核結果可由不合格變?yōu)楹细裆踔羶?yōu)秀，最后導致的結果是環(huán)境受損、百姓遭殃，環(huán)境總量控制制度對環(huán)境質量目標的實現失去作用。由此帶來的一個現實情況是，總量控制指標年年縮減，而大氣和水污染卻日益嚴重，不利于技術的發(fā)展和經濟的提質增效，不利于國家質量型經濟的發(fā)展。
2015年新《環(huán)境保護法》實施以來，通過嚴厲的打擊，環(huán)境監(jiān)測數據造假行為有所收斂，但并未從根本上杜絕。根據環(huán)境保護部大氣污染防治專項督查組的反饋，2017年1月以來，企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數據造假的現象有所反彈，有的企業(yè)通過監(jiān)測軟件造假，有的企業(yè)通過監(jiān)測設備造假，有的采取監(jiān)測方式造假。即使數據聯網，但由于是源頭造假，基層監(jiān)管部門也難以發(fā)現。
環(huán)境數據造假也對生態(tài)環(huán)境體制改革造成了嚴重危害。為了實現生產發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好，黨的十八屆三中全會后生態(tài)文明體制改革加快進行，出臺了一系列改革文件，包括《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《控制污染物排放許可證實施方案》《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》等。這些文件的實施，需要以真實、準確的環(huán)境監(jiān)測數據為基礎。一旦數據失真，不僅嚴重損害改革的質量，使得環(huán)境決策失真、目標考核失真、環(huán)境審計失真、生態(tài)補償失真、追責失真，難以發(fā)揮環(huán)境保護一票否決的作用，還會危害到黨和國家生態(tài)文明建設和改革的總體部署。
2通過立法建設、體制改革、制度創(chuàng)新打擊環(huán)境監(jiān)測造假
為糾正環(huán)境監(jiān)測數據造假行為帶來的嚴重危害，相關方面做出了一系列努力。
在立法建設方面，新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了企業(yè)自行監(jiān)測、信息公開等嚴格的法律義務，提高了罰款標準，規(guī)定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任等法律責任措施和公益訴訟等新機制。2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》建立了以環(huán)境質量管理為核心的監(jiān)管制度，將環(huán)境質量目標管理和總量控制相結合。
2016年底，《最高人民法院和最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（即新“兩高”司法解釋）發(fā)布，明確對于重點企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數據造假的，要追究刑事責任。
2016年，陜西省西安市下轄兩區(qū)環(huán)保分局有關人員為了讓環(huán)境監(jiān)測數據好看，對國控大氣環(huán)境質量自動監(jiān)測站點動手腳，后來全部被追究刑事責任。這一事件對地方環(huán)保部門環(huán)境質量監(jiān)測數據造假情況起到了有效的警示作用。
在體制改革方面，為了使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大一統(tǒng)并且有機協調，國務院辦公廳出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》；為了糾正地方保護主義，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，規(guī)定市級環(huán)境監(jiān)測機構直屬于省級環(huán)境監(jiān)測機構，市級環(huán)境監(jiān)測機構獨立于市級環(huán)境保護部門和市縣級地方人民政府。這些改革措施初步形成了以環(huán)境質量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式，實現了環(huán)境監(jiān)管模式的轉型，大大提高了環(huán)境質量。
在制度創(chuàng)新方面，為了確保環(huán)境監(jiān)測機構和人員獨立、公正開展工作，確保環(huán)境監(jiān)測數據全面、準確、客觀、真實，中辦和國辦于近期印發(fā)了《意見》，出臺嚴厲的措施，對環(huán)境監(jiān)測數據造假行為進行全面打擊。
3提高打擊環(huán)境監(jiān)測數據造假的有效性和針對性
打擊環(huán)境監(jiān)測數據造假，必須采取有效的、針對性的措施。為此，《意見》結合目前的實際，做出了系統(tǒng)性的制度設計。
一是通過技術手段預防和制止造假。《意見》要求，通過自動監(jiān)測和自動上報等信息技術手段充分發(fā)現環(huán)境監(jiān)測數據造假、上報造假現象。這就可以彌補現場巡查和監(jiān)測發(fā)現違法的或然性不足，不給人為干預留下機會。《意見》要求，加強大數據、人工智能、衛(wèi)星遙感等高新技術在環(huán)境監(jiān)測和質量管理中的應用，通過對環(huán)境監(jiān)測活動全程監(jiān)控，實現對異常數據的智能識別、自動報警。
二是通過界定從業(yè)人員額定義務來預防和制止造假。《意見》明確規(guī)定了“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的制度，采樣與分析人員、審核與授權簽字人分別對原始監(jiān)測數據、監(jiān)測報告的真實性終身負責。這就對從業(yè)人員形成了威懾力，可以從源頭上杜絕環(huán)境監(jiān)測數據造假的現象。
三是加強對黨政官員干涉行為的預防和制止！兑庖姟穼︻I導干部非法干預環(huán)境監(jiān)測建立了留痕制度，可以震懾地方保護主義和形式主義，確保正確政績觀的推行。對于監(jiān)測機構和人員，《意見》明確了環(huán)境監(jiān)測機構和人員的記錄責任與義務，規(guī)范記錄事項和方式，對不如實記錄或隱瞞不報不當干預行為并造成嚴重后果的相關人員，予以通報批評和警告；對于干預的黨政領導干部，其干預環(huán)境監(jiān)測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息，要全程留痕、依法提取、介質存儲、歸檔備查；對弄虛作假問題突出的市（地、州、盟），環(huán)境保護部或省級環(huán)境保護部門可公開約談其政府負責人，責成當地政府查處和整改，并對相關責任人依照有關規(guī)定提出處分建議，交由所在地黨委和政府依紀依法予以處理，并將處理結果書面報告環(huán)境保護部、省級黨委和政府。對于包庇和其他不依法履職行為的，要求依照規(guī)定向有關部門移送違規(guī)線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部等部門要統(tǒng)籌落實責任追究，這一“失途”措施的設計，可以針對性地阻止地方黨政官員為了前途而造假的現象。
四是通過環(huán)境信用機制預防和制止企業(yè)造假！兑庖姟方⒘谁h(huán)境失信聯合懲戒制度和公益訴訟制度，讓造假企業(yè)一處違法、處處受限，付出慘重的代價。據此，對于涉嫌犯罪的，可按照《刑法》有關破壞計算機信息系統(tǒng)罪或“兩高”新司法解釋的規(guī)定追究刑事責任；對于排污單位法定代表人強令、指使、授意、默許監(jiān)測數據弄虛作假的，依紀依法追究其責任。由于很多造假行為是由環(huán)境服務提供方和企業(yè)共謀進行的，《意見》規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測設施維護、運營的人員，有實施或參與篡改、偽造自動監(jiān)測數據、干擾自動監(jiān)測設施、破壞環(huán)境質量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，依法從重處罰，造成損失的，承擔連帶責任。
五是通過監(jiān)管協調機制預防和制止部門造假！兑庖姟芬蠼y(tǒng)一監(jiān)測標準、尺度和口徑，這可以保證環(huán)境保護、海洋、水利、林業(yè)、國土等部門生態(tài)環(huán)境數據的真實性、一致性和協調性；建立環(huán)境數據發(fā)布協調機制，維護環(huán)境監(jiān)測數據的統(tǒng)一性。
總的來看，《意見》通過嚴厲的制度預防和嚴肅的事后追責，撬動了生態(tài)文明建設和體制改革的大格局，確保生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設以符合預期的方式順暢運轉，既保證地方環(huán)境保護審批的真實性，提升環(huán)境應急和環(huán)境監(jiān)管的有效性，維護生態(tài)文明評價考核的嚴肅性，也有利于形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的，因此各方面都寄予厚望。
作者單位：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所
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