對我國應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略相關(guān)問題的認(rèn)識
十九大報告在總結(jié)過去五年的工作和歷史性變革時指出，中國引導(dǎo)了應(yīng)對氣候變化的國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻者、引領(lǐng)者。這同時可以理解為是對未來工作提出的新要求。報告還要求，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，積極參與全球環(huán)境治理，落實減排承諾。十九大報告提出的新思想、新目標(biāo)使得應(yīng)對氣候變化工作面臨的機遇前所未有。
“十二五”（2011—2015）期間，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計下降20%。圖為2015年12月11日，山東濱州一家燃煤企業(yè)的煙筒正在排放蒸汽。東方IC資料圖
一、十八大以來我國應(yīng)對氣候變化工作的成效
十八大以來，中央高度重視應(yīng)對氣候變化工作，將應(yīng)對氣候變化融入國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局，進一步完善應(yīng)對氣候變化頂層設(shè)計和體制機制建設(shè)，為推動落實新發(fā)展理念、推動國際氣候治理與生態(tài)文明建設(shè)做出了重要貢獻。
2012年以來，國家先后制定發(fā)布了《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》、《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》、《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等重大戰(zhàn)略文件，完善了應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略與政策體系，加快推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級以及落后產(chǎn)能淘汰；扎實推進了低碳試點示范和碳市場建設(shè)，目前已基本形成涵蓋低碳。ㄊ校、低碳工業(yè)園區(qū)、低碳社區(qū)和低碳城（鎮(zhèn)）試點的全方位多層次低碳試點體系，2017年底將啟動國家統(tǒng)一碳市場；不斷深化氣候變化國際合作，積極推動《巴黎協(xié)定》達成與實施，南南合作成效顯著，為深化全球應(yīng)對氣候變化國際合作與構(gòu)建人類命運共同體做出了重要貢獻。
經(jīng)過持續(xù)努力，我國應(yīng)對氣候變化與低碳發(fā)展工作成效突出，適應(yīng)氣候變化基礎(chǔ)能力的不斷提高。“十二五”（2011—2015）期間，我國能源活動單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計下降20%，超額完成下降17%的約束性目標(biāo)；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化取得明顯進展，2016年，服務(wù)業(yè)占GDP比重上升為51.6%，比2010年提高了7.5個百分點；全國煤炭消費量下降4.7%，非化石能源占一次能源消費比重達到了13.3%，比2010年提高3.9個百分點。
但與此同時，也要清醒認(rèn)識到，我國氣候變化戰(zhàn)略實施過程中存在一定的問題，這在一定程度上限制了低碳發(fā)展工作的深入開展和政策效果。
二、地方應(yīng)對氣候變化的規(guī)劃編制與實施問題
編制氣候變化規(guī)劃的目的在于通過頂層設(shè)計和規(guī)劃引領(lǐng)推動應(yīng)對氣候變化工作，同時也要注重自下而上，自發(fā)探索可復(fù)制的低碳發(fā)展經(jīng)驗與做法。省級應(yīng)對氣候變化或低碳規(guī)劃的編制和評審工作顯示，不少地方編制的規(guī)劃特色不突出，提出的政策措施大同小異，試點的“標(biāo)簽化”傾向值得關(guān)注。
首先，缺乏本地化特色與亮點。從規(guī)劃編制的內(nèi)容來看，氣候變化與低碳發(fā)展作為綜合性問題，涵蓋眾多部門領(lǐng)域，相應(yīng)地規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)特征明顯，“低碳＋”現(xiàn)象十分突出，有些地方把產(chǎn)業(yè)、能源、建筑、交通、節(jié)能、環(huán)保等領(lǐng)域的工作拼在一起，就組成了所謂的低碳規(guī)劃，規(guī)劃體現(xiàn)的本地化特色與亮點不足，未能將應(yīng)對氣候變化與地方各項工作緊密結(jié)合起來，導(dǎo)致規(guī)劃的可操作性與實施效果大打折扣。應(yīng)對氣候變化規(guī)劃作為專項規(guī)劃，一方面要與節(jié)能減排、環(huán)境保護、資源節(jié)約等相關(guān)規(guī)劃做好銜接，另一方面也要突出氣候變化問題的自身特色與主要抓手。
其次，政策措施趨同。各地編制的低碳發(fā)展規(guī)劃或應(yīng)對氣候變化規(guī)劃，提出的政策措施比較趨同，主要是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展綠色建筑與交通、強化生態(tài)環(huán)境保護等方面著手展開。從低碳試點的實施范圍來看，目前從省一級試點到城（鎮(zhèn)）試點、園區(qū)試點、社區(qū)試點、行業(yè)試點等，仍然主要在做一些基礎(chǔ)性工作和能力建設(shè)，如提高社會各界對氣候變化問題的認(rèn)識，建立各項規(guī)章制度，以及收集碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等。
第三，從實施效果看,低碳試點的標(biāo)簽化傾向值得關(guān)注。目前低碳試點更多強調(diào)地方政府的態(tài)度及其對這項工作的重視程度，提出的具體試點內(nèi)容往往比較空泛，對目前試點產(chǎn)生了什么樣的效果、是否完成預(yù)期目標(biāo)、未來如何提升等問題關(guān)注不夠。
第四、從配套措施來看，低碳規(guī)劃的可執(zhí)行性較差。當(dāng)前低碳試點工作中，更多體現(xiàn)了地方政府的發(fā)展意愿和行動宣示，對試點進展與效果缺乏統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。低碳試點更加偏重于面上引導(dǎo)，缺乏配套的資金支持和獎懲機制等具體手段，導(dǎo)致低碳規(guī)劃難以落地。未來要進一步完善配套政策，強化規(guī)劃的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)支撐，提高規(guī)劃的可實施性。
三、應(yīng)對氣候變化中長期目標(biāo)與國民經(jīng)濟社會發(fā)展的融合問題
我國應(yīng)對氣候變化所承擔(dān)的國際義務(wù)與國內(nèi)低碳發(fā)展目標(biāo)要協(xié)調(diào)一致，與其他政策也要相互銜接。落實應(yīng)對氣候變化中長期目標(biāo)，需要與當(dāng)前國民經(jīng)濟和社會發(fā)展結(jié)合起來。應(yīng)對氣候變化的中長期目標(biāo)如何落地，需要合理的分解與路徑設(shè)計。
首先，推動落實應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》的相關(guān)要求。
2015年6月，我國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交了應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻文件《強化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，提出了2030年行動目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。
落實國家應(yīng)對氣候變化目標(biāo)，需要進一步強化政策支撐體系建設(shè)，加快推進低碳發(fā)展與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)要求，各國要提交下世紀(jì)中葉（2050年）溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略。2050年是我國實現(xiàn)第二個百年目標(biāo)的重要時間節(jié)點，要實現(xiàn)全面現(xiàn)代化，各種文明全面提升；在生態(tài)文明方面，要實現(xiàn)人與自然和諧共生，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。這要求強化長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實施，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟與全國碳市場建設(shè)，推動落實各省碳排放達峰以及近零碳排放示范區(qū)建設(shè)，深化低碳發(fā)展重大項目載體和基礎(chǔ)平臺建設(shè)，培育經(jīng)濟增長新動能，進一步提升我國經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量與效益。
其次，分解與落實國家中長期應(yīng)對氣候變化目標(biāo)。不論是2020、2030，還是2050年低排放發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，其完成都需要合理的目標(biāo)分解與路徑設(shè)計，將長期的發(fā)展要求融入到與當(dāng)前的各項具體工作當(dāng)中。由于我國幅員遼闊、區(qū)域差距較大，各地所處的發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)與發(fā)展定位不同，導(dǎo)致各地對碳排放達峰等中長期戰(zhàn)略目標(biāo)的態(tài)度呈現(xiàn)出較大的分化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重工業(yè)、煤炭消費比重高、經(jīng)濟發(fā)展水平低、資金與技術(shù)支持不足的地區(qū)完成應(yīng)對氣候變化目標(biāo)勢必面臨更大的難度與挑戰(zhàn)。另外，目前關(guān)于應(yīng)對氣候變化目標(biāo)可行性與經(jīng)濟社會影響的分析評估不足，也限制了地方推動應(yīng)對氣候變化工作的積極性。
四、應(yīng)對氣候變化的產(chǎn)業(yè)化、市場化和項目化問題
落實十九大報告精神，要加快推動構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。推動應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略落地實施，關(guān)鍵在于提升低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、市場化和項目化水平。隨著2017年底國家統(tǒng)一碳市場即將啟動，近零碳排放示范區(qū)建設(shè)工作的推進，低碳經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化深入推動，如果政策設(shè)計得當(dāng)，應(yīng)對氣候變化不僅不會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，相反還會催生一批新的產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟增長點，進而帶動經(jīng)濟增長方式的低碳轉(zhuǎn)型。
首先，關(guān)于全國統(tǒng)一碳市場的功能定位。碳市場是降低節(jié)能減碳成本、實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的重要政策工具，其核心是通過碳排放配額的科學(xué)分配建立穩(wěn)定的碳排放價格，通過經(jīng)濟激勵機制引導(dǎo)企業(yè)將資源投入到節(jié)能降碳投融資與低碳技術(shù)升級當(dāng)中。但從目前的市場制度設(shè)計來看，在當(dāng)前我國碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相對不完善和信息不對稱的情況下，碳排放配額的免費分配不可避免會引發(fā)配額“超發(fā)”，從而使未來碳價承受到較大的下行壓力，甚至?xí)a(chǎn)生較大幅度的波動，從而限制其節(jié)能降碳效果和低碳投資引導(dǎo)功能的發(fā)揮。
其次，關(guān)于近零碳排放區(qū)示范建設(shè)問題。近零碳排放示范區(qū)建設(shè)是推動推動低碳產(chǎn)業(yè)化的重要抓手，通過完善的配套措施有利于推動低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品和低碳服務(wù)的研發(fā)、創(chuàng)新、推廣與應(yīng)用，進一步強化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“去碳化”進程，培育形成新的經(jīng)濟增長點。近零碳排放示范區(qū)建設(shè)通過推動可再生能源發(fā)展、碳匯發(fā)展、零碳建筑與零碳交通發(fā)展，推動建立零碳生產(chǎn)和生活體系，最終形成零碳社會。相關(guān)工作的推動要充分吸收國內(nèi)外近零碳工程建設(shè)實踐的經(jīng)驗與教訓(xùn)，設(shè)計科學(xué)可行的示范建設(shè)方案與風(fēng)險防范機制，對符合要求的近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)強化資金和技術(shù)支持力度。
五、應(yīng)對氣候變化的長效機制與事中事后監(jiān)管問題
首先，關(guān)于當(dāng)前應(yīng)對氣候變化試點工作的屬性定位。從目前國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的工作實踐來看，低碳試點示范工作所占比重較大，試點呈現(xiàn)出長期化、寬泛化、標(biāo)簽化等趨勢，針對低碳試點工作的事前審批更多，但對試點成效缺乏有效監(jiān)管，推動工作的長效機制缺失。
其次，應(yīng)對氣候變化工作要貫徹落實“推進放管服改革，加強事中事后監(jiān)管”的改革理念。十八大以來，中央做出了全面深化改革的諸多重大決策，高度重視推進行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。國家發(fā)展改革委也高度重視推進“放管服”改革，強調(diào)加強事中事后監(jiān)管。從各地的實踐來看，目前應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作事前做得好，但事中事后的監(jiān)管有待加強。應(yīng)對氣候變化工作要深入貫徹“推進放管服改革，加強事中事后監(jiān)管”的改革理念，不能一評了之，要強化應(yīng)對氣候變化各項工作的事中事后監(jiān)管，針對遇到的問題及時采取有效措施，推動相關(guān)工作取得實效。（“放管服改革”，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。——編注）
第三，強化對應(yīng)對氣候變化重大政策實施過程進行監(jiān)管。針對應(yīng)對氣候變化各項工作，加強對國內(nèi)外經(jīng)濟、能源與溫室氣體排放形勢的分析與熱點問題研究，建立有代表性的關(guān)鍵指標(biāo)體系，及時開展應(yīng)對氣候變化各項目標(biāo)考核與全國碳市場運行風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警。針對苗頭性、傾向性、潛在性問題進行監(jiān)測預(yù)警，針對重大風(fēng)險點提出風(fēng)險化解措施，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。
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