淺談環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核實施重難點
背 景
環(huán)衛(wèi)PPP項目作為近兩年“大熱”的一類PPP項目，其實施內(nèi)容包括垃圾清掃保潔、垃圾分類、垃圾中轉(zhuǎn)、垃圾運輸、垃圾終端處理等各個環(huán)節(jié)。因其初始投資規(guī)模相對較低、項目預期現(xiàn)金流穩(wěn)定、實施效果良好等諸多因素而備受投資人和地方政府青睞。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2019年3月31日財政部綜合信息平臺管理庫中有107個環(huán)衛(wèi)項目，占總?cè)霂祉椖繑?shù)量的1.21%，其中有67.3%的項目已進入執(zhí)行階段，項目落地率較高。
作為典型的“強運營”行業(yè)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)高效優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)出依賴于運營期的項目公司的專業(yè)運營與地方行業(yè)主管部門的良好監(jiān)管？紤]到環(huán)衛(wèi)PPP項目往往涉及內(nèi)容繁多、運營內(nèi)容細致，客觀、全面地實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核具有一定難度。如此大量的項目進入執(zhí)行階段，無疑給地方行業(yè)主管部門的監(jiān)管工作帶來一定挑戰(zhàn)。下文中，筆者即以個人項目經(jīng)驗，淺談對環(huán)衛(wèi)類PPP項目績效考核中的重難點問題的看法。
一、考核內(nèi)容如何選取
筆者認為：環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核內(nèi)容應與項目本身的運營內(nèi)容相契合。具體觀點如下：
考核內(nèi)容應全面覆蓋運營內(nèi)容，重點關(guān)注項目產(chǎn)出。PPP項目的最終導向是公共服務的優(yōu)良供給與高效產(chǎn)出。因此項目的產(chǎn)出水平應作為績效考核的重點予以實施。目前部分環(huán)衛(wèi)項目中，由于技術(shù)更新發(fā)展，智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類已廣泛運用，項目的產(chǎn)出內(nèi)容與形式隨之多樣化與復雜化。相信未來隨著現(xiàn)代技術(shù)的進一步發(fā)展，將有更多機械化、數(shù)字化、現(xiàn)代化的方式運用于環(huán)衛(wèi)行業(yè)。因此，如要針對性地開展項目績效考核，應根據(jù)項目運營的具體實施方法與技術(shù)，動態(tài)地、分門別類地設(shè)置考核要求、扣分標準及修復要求，全面覆蓋環(huán)衛(wèi)一體化運營項目的各個環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的道路清掃保潔效果、水域面積清掃保潔效果等項雖然能直觀第反映出環(huán)境的“干凈程度”，但也僅作為考核的一部分內(nèi)容予以實施。智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類、滲濾液處理、垃圾清運轉(zhuǎn)運等內(nèi)容均應作為考核內(nèi)容的重要組成部分。只有全面覆蓋運營內(nèi)容的績效考核方案，才能更加客觀、全面地展現(xiàn)項目真實的運營績效產(chǎn)出水平。
績效考核除應考核項目產(chǎn)出，還應關(guān)注項目公司運營過程實施與人員管理。環(huán)衛(wèi)PPP項目實施效果的優(yōu)劣不僅體現(xiàn)在直觀的保潔程度上，其持久效率的提升更依賴于項目公司內(nèi)部的有序管理、人員的妥善安排以及規(guī)范的實施過程。因此，對項目公司內(nèi)部的制度考核、一線環(huán)衛(wèi)人員薪酬與保險的安排、規(guī)范的實施過程監(jiān)管等管理層面的考核具有重大的現(xiàn)實意義。只有項目公司內(nèi)部管理井然有序、各級人員的基本勞動報酬得到滿足，各項操作規(guī)范有序，同時從結(jié)果與過程兩個維度同時實施考核，方能保證全生命周期范圍內(nèi)的監(jiān)管，防范眾多潛在運營風險，進而保證項目的各項工作有序開展，項目的整體運營效率提升。
如此多措并舉，多管齊下，方能比較完善、客觀地實施項目績效考核，反應項目公司的運營水平及項目產(chǎn)出狀況。
二、考核覆蓋度如何確定
考核覆蓋度分為空間覆蓋度與時間覆蓋度。此處覆蓋度特指空間覆蓋度，即每次績效考核時覆蓋的運營范圍占全部運營范圍的比例。環(huán)衛(wèi)PPP項目往往服務范圍較大，涉及內(nèi)容繁雜。政府方對考核覆蓋度的選擇將直接影響項目的績效考核結(jié)果。實踐中，多有投資人反饋，政府方因“某個街道幾處不干凈而反復扣分”，最終導致項目整體得分較低的情形。
針對上述問題，筆者認為：考核覆蓋度代表了績效考核的樣本數(shù)量取值。依據(jù)統(tǒng)計學原理，樣本只有達到一定數(shù)量，其特征代表總體特征方具有統(tǒng)計學意義。因此，為全面、客觀反映項目績效產(chǎn)出水平，環(huán)衛(wèi)PPP項目的考核覆蓋度應達到合理水平。雖然各個項目差異較大，考核覆蓋度要求不宜一概而論，但仍有部分共性原則可供借鑒：
考核覆蓋度應以全年考核覆蓋所有服務范圍為原則制定，力求每個運營年內(nèi)的考核范圍覆蓋全部的運營范圍；
考核覆蓋度應與單次考核耗時匹配。如項目服務面積較小，單次考核耗時較少，則每次考核的覆蓋度可相應提升；反之則應適當降低考核覆蓋度；
考核覆蓋度應針對不同考核內(nèi)容區(qū)別對待。如針對垃圾中轉(zhuǎn)站滲濾液的污染物指標以及排放情況、特殊地區(qū)清掃保潔情況等內(nèi)容，應在每次考核時均覆蓋，而針對其他內(nèi)容，則可采取“隨機抽取”的方式予以確定。
遵循上述原則，同時根據(jù)具體項目的實際情況合理制定考核覆蓋度要求，是提升績效考核效率、全面客觀反映績效產(chǎn)出的重要步驟。
三、考核頻次如何確定
考核頻次是指單位時間內(nèi)績效考核的實施次數(shù)，是考核覆蓋度時間維度的表征？己祟l次直接決定著政府方考核人員的工作強度，也對考核結(jié)果有重大影響。同時，因績效考核涉及政府方與項目公司的雙向溝通，其實施頻次也直接影響著項目公司正常運營。因此，考慮頻次的科學制定具有十分重要的現(xiàn)實意義。
針對此問題，筆者認為：考核頻次的選擇應根據(jù)每個項目的服務面積、涉及內(nèi)容以及政府方考核人員安排等因素綜合確定，有部分共性原則可供政府方與項目公司在制定、細化績效考核內(nèi)容時參考：
考核頻次應與工作周期相適應。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾清理項目，因涉及自然村落數(shù)量較多，政府方要求項目公司一周清掃一次。則考核頻次不應高于一周一次。
考核頻次應與單次考核耗時匹配。如項目服務面積較小，單次考核耗時較少，則每次考核頻次可相應提升；反之則應適當降低考核頻次；
考核頻率可針對不同考核內(nèi)容區(qū)別對待。如：根據(jù)區(qū)域的保潔重要性，政府方將垃圾清掃保潔區(qū)域分為一、二、三級（重要性遞減），則考核頻次可針對不同等級的區(qū)域面積區(qū)別設(shè)置。針對項目公司人員日常配合程度等事項則可隨時據(jù)實予以扣分，不應受考核頻次限制。
遵循上述原則，結(jié)合項目本身特性制定考核頻次，是制定與實施績效考核方案的重要環(huán)節(jié)。
四、績效扣罰如何適度
所謂績效扣罰，即政府方針對項目公司績效考核扣分時給予的罰金，其程度多體現(xiàn)為每扣一分，政府方在付費金額上的調(diào)整。不同于眾多其他基礎(chǔ)設(shè)施公共服務行業(yè)的運營維護，環(huán)衛(wèi)PPP項目的運營成本具有較大比例的“剛性支出”。舉例來說，在當前技術(shù)條件下，各地均存在大量無法實現(xiàn)機械化作業(yè)的背街小巷、鄉(xiāng)村地區(qū)，而上述地區(qū)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)依然主要依賴人工。依據(jù)國家住建部及各省住建廳的環(huán)衛(wèi)保潔人工勞動定額，一定標準的環(huán)衛(wèi)保潔效果與固定數(shù)量的人員相匹配的。而實踐中，上述人員數(shù)量雖有波動空間但范圍十分有限。針對前述數(shù)量的人員，其每年的人員工資及相關(guān)福利、保險需遵循當?shù)刈畹托匠甏龅南拗，因此項目公司每年的運營成本中，人員工資福利、保險作為剛性支出，優(yōu)化空間較小。
針對項目公司的運營維護狀況，如政府方績效扣罰尺度過大，因可能出現(xiàn)部分項目績效產(chǎn)出不達標而扣罰金額過高，導致項目公司每年獲取的政府方付費不足以覆蓋其運營維護成本，則項目公司將無力繼續(xù)實施當?shù)氐沫h(huán)衛(wèi)運營維護工作，最終的結(jié)果無外乎績效產(chǎn)出越來越差或項目公司退出，政府方與項目公司均承受損失的“雙輸局面”。但是，如政府方績效獎懲尺度過小，則項目公司將對此不敏感，有較大可能沒有動力改善運營水平，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)效果，最終的結(jié)果同樣是績效產(chǎn)出較差，PPP項目實施效果同樣不盡如人意。
針對上述問題，筆者有以下觀點，可供讀者參考：
績效考核的目的不是處罰項目公司，而是改善項目實施效果。
政府方對項目公司實施績效考核，其目的是激勵、督促項目公司改善其運營狀況，最終提高項目產(chǎn)出，達到政府方與項目公司的雙贏局面。如一味追求處罰項目公司而導致其無法覆蓋自身成本，則最終的結(jié)果無疑是“越罰越差、越差越罰”的惡性循環(huán)。因此，探究如何通過績效考核實現(xiàn)對項目公司的有效激勵，是績效考核處罰的根本目的。
處罰應針對項目公司的運營利潤，而不應針對項目公司運營維護成本。
因績效考核處罰的目的是激勵項目公司改善運營水平，因此其處罰的對象應是項目公司的運營利潤。即：政府方對項目公司的績效考核罰金，不應觸及其運營維護成本，避免出現(xiàn)因政府方處罰導致某年項目公司所得服務費低于其運營成本的情況。但是，針對項目公司連續(xù)數(shù)次考核得分低于某個閾值（如60分）的個別情形，政府方應通過乙方違約、提前終止補償?shù)葯C制予以解決。
績效考核處罰可遵循“得分越低、處罰越重”的原則進行。
基于改善項目公司運營的考核出發(fā)點，績效考核處罰時應遵循“得分越低、處罰越重”的原則實施。例如：考核得分60~70分時，每扣1分所扣除的罰金應比80~90分每扣1分所扣的罰金金額高。如此實施，可激勵項公司績效考核得分維持在較高水平上。
績效扣罰尺度應是動態(tài)調(diào)整的
績效扣罰的目的是為了改善項目運營狀況，因此只有充分了解項目的真實運營情況，根據(jù)項目運營中各類缺陷可能發(fā)生的頻率及其影響，結(jié)合行業(yè)的最新標準，方能制定操作性與適用性較強的扣罰尺度。環(huán)衛(wèi)PPP項目由于其運營內(nèi)容細致繁瑣，采購前的績效考核方案往往“不接地氣”。進入執(zhí)行階段后，政府方與項目公司需根據(jù)項目的運營情況而對績效扣罰尺度進行周期性調(diào)整（如一年一調(diào)整），以使得扣罰尺度適應行業(yè)的最新要求與項目的運營狀況。
五、是否建立容錯機制
所謂容錯機制，是指在政府方發(fā)現(xiàn)項目公司某些區(qū)域現(xiàn)場作業(yè)不達標而扣分時，可適當給予項目公司一定時限，允許其在此期間改善處理上述缺陷。如完成，政府方可酌情不對上述情形扣分。之所以有容錯機制的存在，是因為環(huán)衛(wèi)作業(yè)保潔具有周期性和間斷性，而績效考核的時間可能處在兩次環(huán)衛(wèi)作業(yè)的間隔期間。此時考核出現(xiàn)的問題不應完全歸咎于項目公司。舉例來說，如某農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目要求項目公司每日清掃鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一次，而某次考核時當日清掃已經(jīng)結(jié)束，考核人員檢查到的散落垃圾為清掃完成后所產(chǎn)生。則此時根據(jù)散落的垃圾直接扣除項目公司績效考核得分不盡合理。
針對此問題，筆者認為：建立容錯機制具有一定合理性。實施環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核時，如政府方考核人員檢查到某個扣分點，應在書面記錄扣分依據(jù)的同時，立刻通知項目公司相關(guān)情況。如項目公司可在指定時限內(nèi)（如2小時）妥善處理前述記錄扣分點，政府方可酌情不對該點進行扣分。通過上述機制設(shè)立，項目公司將擁有一定的容錯空間與改正機會，能夠有更大的空間、更足的動力改善項目的整體運營水平。項目績效考核更加符合“改善項目運營狀況”的根本目的。
六、是否建立獎懲機制
所謂獎懲機制，是指在績效考核項中不僅設(shè)置扣分項，也應在合理情況下酌情補充加分項。此機制是對“只罰不獎”的傳統(tǒng)考核的突破，目前已在部分環(huán)衛(wèi)PPP項目中實施。針對是否應在績效考核中設(shè)置獎懲機制的問題，筆者認為：環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核內(nèi)容細化調(diào)整是政府方與項目公司雙向溝通的結(jié)果。在雙方同意的前提下，建立獎懲機制具有一定合理性，可在績效考核實施中適當采納。具體來講，可在績效考核標準中設(shè)置動態(tài)調(diào)整的扣/得分機制，即項目績效考核秉承“有獎有罰”的原則。如在公眾反饋中設(shè)置：項目獲得當?shù)刂髁髅襟w表彰且考證屬實、或項目受到上級主管部門嘉獎時，政府方應對項目公司適當予以獎勵。通過此舉，可激勵項目公司努力改善其運營狀況與項目產(chǎn)出，有利于項目的整體產(chǎn)出水平提升，與“改善項目運營狀況”的根本目的相契合。
七、結(jié)語
環(huán)衛(wèi)類PPP項目因其強運營屬性、涉及內(nèi)容細致、現(xiàn)場作業(yè)情況復雜而較難開展有效的績效考核。但不可否認，項目的績效考核實施仍有部分共性原則可以借鑒。希望筆者上文所述對各地妥善開展環(huán)衛(wèi)項目績效考核提供一定借鑒，提升項目整體績效產(chǎn)出水平。
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