“十四五”大氣污染防治尤需守正創(chuàng)新
近年來(lái)，我國(guó)大氣污染治理力度之強(qiáng)以及空氣質(zhì)量改善速度之快前所未有。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署代理執(zhí)行主任喬伊斯·姆蘇亞在對(duì)北京的大氣污染治理評(píng)價(jià)時(shí)說(shuō)：“世界上還沒(méi)有任何一個(gè)城市或地區(qū)做到了這一點(diǎn)。”
在看到成績(jī)的同時(shí)，也要看到未來(lái)的隱憂(yōu)和挑戰(zhàn)。大氣污染早期治理階段，只要控制污染排放，就能帶來(lái)成效。但當(dāng)大氣污染控制進(jìn)入攻堅(jiān)階段，空氣質(zhì)量持續(xù)改善的難度不斷提升。污染防控與治理的邊際成本不斷增加，經(jīng)濟(jì)壓力不斷加大。大氣污染治理涉及的主體眾多，多樣性、廣泛性、多重訴求和多種利益沖突也是未來(lái)依舊面臨的一大挑戰(zhàn)。
環(huán)境問(wèn)題既是涉及污染物排放和遷移轉(zhuǎn)化的科學(xué)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、利益沖突問(wèn)題和政治問(wèn)題。環(huán)境與發(fā)展特別是與可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)，均涉及公民基本權(quán)利保障、生產(chǎn)和生活水平提高、生活質(zhì)量改善，彼此相依共存并互有影響。
當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行之時(shí)，是放緩環(huán)境保護(hù)的力度，還是借勢(shì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整？這不是戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題，而是長(zhǎng)期的戰(zhàn)略選擇問(wèn)題。從長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，“十四五”及其后大氣污染防治尤需守正創(chuàng)新。
守正是什么？對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作來(lái)講，是要確保環(huán)境資產(chǎn)和環(huán)境資本，或者自然資本至少不貶值。而創(chuàng)新則是通過(guò)各種恰當(dāng)戰(zhàn)略、計(jì)劃和政策的制定與實(shí)施，以較小成本來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。否則，很難平衡各類(lèi)利益訴求。環(huán)境問(wèn)題作為一個(gè)公共性的問(wèn)題，必須兼顧效率和公平，因此要善用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。
從目標(biāo)選擇看，環(huán)境目標(biāo)制定嚴(yán)苛與否以及達(dá)成時(shí)間的長(zhǎng)遠(yuǎn)與否，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的影響。在目標(biāo)制定的過(guò)程當(dāng)中，納入經(jīng)濟(jì)分析的視角，有助于幫助識(shí)別目標(biāo)制定的區(qū)域。
從路徑選擇看，不同的污染防治措施和策略的成本差異巨大。例如，控制電廠與控制居民取暖的單位污染排放或控制單位空氣污染濃度的增量成本差異很大。當(dāng)目標(biāo)確定，如何尋找相對(duì)成本較小的達(dá)成目標(biāo)的手段，需要進(jìn)行成本效益分析。
任何行動(dòng)都有收益和成本，經(jīng)濟(jì)決策需要比較二者，環(huán)境保護(hù)同樣如此。現(xiàn)有的成本效益分析，很多討論的是技術(shù)效率的問(wèn)題，即如何通過(guò)節(jié)約和高效使用來(lái)解決資源高效利用的問(wèn)題。但另外兩類(lèi)重要的效率不能被忽視。一是配置效率，即相同資源配置于不同用戶(hù)、區(qū)域、時(shí)間等將大大影響政策效果。比如，天然氣有限配給燃煤發(fā)電廠還是配給居民戶(hù)，產(chǎn)生的效果差異巨大。二是制度效率或者政策效率。由于管理和監(jiān)管成本差異，客觀上環(huán)境問(wèn)題解決的政策方案有不同的效率和特點(diǎn)。
我們研究組在進(jìn)行“中國(guó)PM2.5污染健康損失的時(shí)間變化與空間分布研究”時(shí)發(fā)現(xiàn)，晚行動(dòng)比早行動(dòng)要付出更大的代價(jià)。同時(shí)，不僅要基于質(zhì)量控制排放，還需關(guān)注健康效應(yīng)的影響。在控制重污染區(qū)域的同時(shí)，需要關(guān)注健康與經(jīng)濟(jì)邊際損害更大的地區(qū)。
2008年奧運(yùn)會(huì)之后，我們對(duì)京津冀PM2.5控制的健康效益做了評(píng)估，比較了不同情景下各地區(qū)的健康經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)PM2.5控制效益顯著，控制即有社會(huì)效益改進(jìn)；雖各地經(jīng)濟(jì)水平差異，但改善效益差異，使得區(qū)域內(nèi)通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理的合作存在內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。這些研究說(shuō)明基于權(quán)責(zé)共擔(dān)原則的區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策能發(fā)揮更大的作用，有助于管理效率的提高。
同時(shí)，利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有助于糾正市場(chǎng)失靈。我們研究組從2004年開(kāi)始持續(xù)跟蹤北京市機(jī)動(dòng)車(chē)的政策。借助北京三次油品調(diào)價(jià)時(shí)間，基于駕車(chē)者對(duì)行駛成本的響應(yīng)行為的模擬研究，發(fā)現(xiàn)價(jià)格調(diào)控政策，能比每周少開(kāi)一天車(chē)控制政策削減更多的機(jī)動(dòng)車(chē)污染排放。假如可以在很多城市做這樣的研究，會(huì)有助于識(shí)別出能夠以較低社會(huì)成本同時(shí)有效降低污染的政策手段。
此外，利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有助于制定成本有效的污染控制戰(zhàn)略。在制定污染控制戰(zhàn)略時(shí)，最小成本戰(zhàn)略很重要，這不僅包括直接成本效益，也包括協(xié)同效益和共生成本。同時(shí)，政策實(shí)施時(shí)機(jī)和政策手段選擇也會(huì)影響到污染控制戰(zhàn)略的成本和效益。
例如，污染水平非常嚴(yán)重的時(shí)候，優(yōu)先命令控制型政策，可以有效、快速地控制最嚴(yán)重的污染。但隨著污染形勢(shì)緩解，需要研究更精細(xì)的政策來(lái)調(diào)控，使低成本的排放源（區(qū)域）能夠優(yōu)先控制，進(jìn)而降低整個(gè)社會(huì)的成本。
“十四五”是非常關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，要發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作用為各主體行為改進(jìn)提供持續(xù)性激勵(lì)，使環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)化為行為主體的長(zhǎng)期內(nèi)在自覺(jué)。
另外，污染控制的原則是否應(yīng)該從污染支付到使用者支付、受益者支付、有能力者支付，這是需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題。要內(nèi)化環(huán)境外部成本/效益，促進(jìn)基于全社會(huì)成本的價(jià)格信號(hào)生成和傳遞，糾正市場(chǎng)失靈和政策失效的現(xiàn)狀。
同時(shí)，要通過(guò)陽(yáng)光行政、信息公開(kāi)、確保公眾參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利，構(gòu)建政府—企業(yè)—公眾的聯(lián)合與制衡關(guān)系。
最后，注重行政管理、市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)制衡這三種調(diào)整機(jī)制和政策手段的有機(jī)結(jié)合，營(yíng)造一個(gè)使綠色經(jīng)濟(jì)或者綠化的經(jīng)濟(jì)組分具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的制度環(huán)境。
費(fèi)用效益分析是決策的重要手段，但不是唯一手段。在強(qiáng)調(diào)應(yīng)用的同時(shí)，也要知道它的局限性。如何在中國(guó)推動(dòng)恰當(dāng)?shù)馁M(fèi)用效益分析，需要我們?cè)诜椒ê蛻?yīng)用中持續(xù)改進(jìn)。
作者單位：北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院
本文基于第十四屆中國(guó)城市空氣質(zhì)量管理研討會(huì)會(huì)議發(fā)言整理
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