產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革面臨的突出問(wèn)題及建議
產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是我國(guó)改革開(kāi)放的成功實(shí)踐，對(duì)改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)揮了不可替代的作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，土地、勞動(dòng)力、資金等要素成本增加，政策紅利減弱，資源環(huán)境約束持續(xù)加劇，園區(qū)發(fā)展面臨的經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的矛盾更加突出。同時(shí)，園區(qū)多頭管理機(jī)制、過(guò)多的行政干預(yù)增加了項(xiàng)目落地難度，束縛了園區(qū)改革發(fā)展。
國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部先后出臺(tái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)改革的相關(guān)政策，要求創(chuàng)新園區(qū)體制機(jī)制、改革園區(qū)環(huán)境管理方式、完善環(huán)境管理制度。2017年以來(lái)，大部分省、直轄市也相繼在不同尺度、不同范圍開(kāi)展了園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革。雖然，從改革試點(diǎn)情況看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過(guò)優(yōu)化分類管理、改革行政審批程序，倒逼園區(qū)高污染高耗能產(chǎn)業(yè)退出，為優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能騰出發(fā)展空間，大幅壓縮了項(xiàng)目落地時(shí)間和落地成本，提升了園區(qū)營(yíng)商環(huán)境，但仍存在一些問(wèn)題。筆者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要強(qiáng)化特色，全面深入推進(jìn)環(huán)境管理改革，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革狀況及存在的問(wèn)題
截至目前，我國(guó)23個(gè)省、直轄市開(kāi)展了園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革，簡(jiǎn)化了環(huán)境影響輕微的項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批事項(xiàng)和審批時(shí)限，提高了環(huán)評(píng)審批管理效能。如北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)+承諾（準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的項(xiàng)目實(shí)施承諾制）的環(huán)評(píng)審批改革試點(diǎn)后，推進(jìn)了134個(gè)高精尖項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益同步提升。2018年工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)11.6%，VOC減排180噸，萬(wàn)元GDP能耗同比下降2.11%，PM2.5累計(jì)平均濃度同比下降18.5%。
由于各地園區(qū)環(huán)境管理基礎(chǔ)、營(yíng)商環(huán)境條件、發(fā)展階段水平不同，對(duì)園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革的理解、認(rèn)識(shí)和目標(biāo)也存在較大差異，各地園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革探索進(jìn)展不一。影響園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革的因素多、情況復(fù)雜，也是我國(guó)推進(jìn)園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。目前來(lái)看，園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革存在的主要問(wèn)題如下：
一是環(huán)評(píng)管理改革亟需與相關(guān)管理制度有機(jī)融合。各地改革不同程度存在區(qū)域“三線一單”、園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)之間管理銜接不暢的問(wèn)題，削弱了源頭預(yù)防、環(huán)境準(zhǔn)入功能，影響了園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革的效能。
區(qū)域“三線一單”與園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的管理要求仍未理順。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶及青海12省“三線一單”即將全面發(fā)布，但二者的銜接內(nèi)容仍較為模糊，有的還存在園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)要求與“三線一單”管控要求互為基礎(chǔ)的問(wèn)題，可能導(dǎo)致園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)“就園區(qū)論園區(qū)”，缺失對(duì)區(qū)域重大環(huán)境問(wèn)題協(xié)同治理、區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同綠色發(fā)展、區(qū)域資源環(huán)境合理配置等統(tǒng)籌考慮，園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)與區(qū)域環(huán)境管理要求不一致、不呼應(yīng)。
園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的程序銜接不明確。當(dāng)前園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)多集中于審批環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化，而園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)所含項(xiàng)目的環(huán)評(píng)簡(jiǎn)化內(nèi)容、規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)落實(shí)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)受理、審批之間的關(guān)系仍未明確，需進(jìn)一步厘清。
二是部分地區(qū)園區(qū)改革舉措落地見(jiàn)效難。當(dāng)前“一刀切”的園區(qū)環(huán)評(píng)管理方式改革與產(chǎn)業(yè)園區(qū)復(fù)雜、多樣的特點(diǎn)不匹配。各地園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革對(duì)園區(qū)環(huán)境污染特征、功能定位（工業(yè)主導(dǎo)或產(chǎn)城融合等)、發(fā)展階段(產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、生態(tài)化發(fā)展等）、管理職能特點(diǎn)等差異性考慮不足，“一把尺子”改到底，導(dǎo)致改革舉措無(wú)法落地或?qū)徟马?xiàng)精減導(dǎo)致較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如某省在部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)試行區(qū)域環(huán)評(píng)加承諾制（重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)評(píng)，一般性行業(yè)實(shí)行承諾制）。筆者認(rèn)為，作為一個(gè)電鍍產(chǎn)業(yè)大省，試點(diǎn)園區(qū)為電子、汽車、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)配套的電鍍項(xiàng)目被納入一般性行業(yè)，無(wú)需開(kāi)展環(huán)評(píng)而實(shí)施承諾制，這類高污染建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的缺失，可能出現(xiàn)不可控的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
園區(qū)管理職能模糊，影響了改革實(shí)效。由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)在國(guó)家法律層面沒(méi)有明確的法律地位，園區(qū)管委會(huì)審批權(quán)限由各地自行把握，有的以地方立法或行政規(guī)范性文件授權(quán)，而大部分園區(qū)尚未明確。且在當(dāng)前機(jī)構(gòu)垂直管理改革的大背景下，原本下放給園區(qū)的部分職權(quán)逐步集中到上級(jí)各管理部門，管委會(huì)環(huán)境監(jiān)管權(quán)限的收縮，與其全面承擔(dān)園區(qū)環(huán)境管理及環(huán)境質(zhì)量改善主體責(zé)任的要求不適應(yīng)。
三是改革重心失衡，重“放”輕“管服”。各地園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革頂層設(shè)計(jì)上普遍存在重簡(jiǎn)化事前審批，輕事中事后監(jiān)管的問(wèn)題，出現(xiàn)優(yōu)化了園區(qū)的營(yíng)商環(huán)境、弱化了園區(qū)環(huán)境監(jiān)管的傾向。如某省規(guī)定，完成規(guī)劃環(huán)評(píng)的部分園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)低、環(huán)境影響小的項(xiàng)目，試行環(huán)評(píng)審批告知承諾制，但未明確園區(qū)項(xiàng)目環(huán)評(píng)事后監(jiān)管主體、監(jiān)管流程、監(jiān)管程序。筆者認(rèn)為，事中事后監(jiān)管的缺失，可能放任“批而不管”“不是自己批的不管” 等現(xiàn)象發(fā)生，甚至出現(xiàn)部分園區(qū)降低環(huán)保準(zhǔn)入作為招商引資優(yōu)惠條件，或放松建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境污染治理，加劇園區(qū)環(huán)境污染的問(wèn)題。
深化產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評(píng)管理改革的對(duì)策建議
“十四五”時(shí)期，產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮改革排頭兵作用，理順關(guān)系、創(chuàng)新模式、做好加減乘法，發(fā)展完善環(huán)評(píng)管理制度實(shí)踐，為綠色發(fā)展積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
首先，理順園區(qū)各項(xiàng)環(huán)境管理制度間的邏輯關(guān)系。強(qiáng)化與區(qū)域“三線一單”銜接，及園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度間的聯(lián)動(dòng)、耦合和有機(jī)融合，建立園區(qū)三類管理機(jī)制，全面推進(jìn)園區(qū)環(huán)評(píng)管理系統(tǒng)改革。
建立“內(nèi)容、形式、程序”簡(jiǎn)化為核心的多項(xiàng)環(huán)境管理制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制。“內(nèi)容”簡(jiǎn)化是指利用區(qū)域“三線一單”中符合時(shí)效性的資料成果，簡(jiǎn)化園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)工作內(nèi)容，或利用園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)有關(guān)成果簡(jiǎn)化項(xiàng)目環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)內(nèi)容。“形式”簡(jiǎn)化是指已開(kāi)展區(qū)域“三線一單”的園區(qū)，可創(chuàng)新性地將環(huán)境影響較小的園區(qū)，如以信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)環(huán)評(píng)簡(jiǎn)化為篇章；蛞验_(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的園區(qū)，對(duì)影響較小的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，可依次降級(jí)為報(bào)告表、登記表。“程序”簡(jiǎn)化，是以園區(qū)環(huán)評(píng)審批“瘦身”改革為核心的審批程序簡(jiǎn)化，如由報(bào)告表降級(jí)為登記表的建設(shè)項(xiàng)目，技術(shù)文件審批程序由審查會(huì)、行政審批，直接簡(jiǎn)化為網(wǎng)上登記辦理審批。
建立以環(huán)境準(zhǔn)入為核心的剛性約束機(jī)制。即區(qū)域以“三線一單”為龍頭，以空間布局、污染物排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等管控為核心開(kāi)展產(chǎn)業(yè)源頭準(zhǔn)入，在園區(qū)和建設(shè)項(xiàng)目等不同尺度的管理對(duì)象間建立環(huán)境管理要求的傳導(dǎo)機(jī)制，逐層落實(shí)、細(xì)化到相應(yīng)技術(shù)文件，并最終落實(shí)到企業(yè)責(zé)任主體。
建立執(zhí)法督察兜底的監(jiān)管反饋機(jī)制。重點(diǎn)是圍繞園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)行事中事后執(zhí)法檢查和督察問(wèn)責(zé)，并可通過(guò)執(zhí)法督察，將存在的問(wèn)題反饋到相應(yīng)的環(huán)境管理環(huán)節(jié)，予以糾正。
其次，因園制宜創(chuàng)新環(huán)評(píng)管理模式。改革方向上，結(jié)合園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善主要短板及全過(guò)程環(huán)境管理改革的薄弱環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)園區(qū)改革施力點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確定園區(qū)環(huán)評(píng)改革重點(diǎn)方向，并以園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善與否作為判別改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。
改革形式上，按《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革創(chuàng)新園區(qū)試點(diǎn)的通知》等要求，推廣長(zhǎng)三角、北京、廣東等園區(qū)正負(fù)面清單管理模式，建立與園區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng)的環(huán)評(píng)管理改革模式，并根據(jù)園區(qū)改革的環(huán)境治理效應(yīng)變化，及時(shí)調(diào)整、優(yōu)化改革形式。
法律制度支撐上，建議各地根據(jù)改革創(chuàng)新需要，授權(quán)試點(diǎn)園區(qū)更多的改革權(quán)力，并及時(shí)開(kāi)展有關(guān)地方法規(guī)規(guī)章的立、改、廢、釋工作，以地方立法拓展改革空間。如廣東省深圳市相繼出臺(tái)了《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批和備案管理名錄》（深人環(huán)規(guī)〔2018〕1號(hào)）(2018年)、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》（2018年修改）等地方性規(guī)章，以特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例、分類管理名錄、環(huán)評(píng)審批和備案管理名錄的形式將創(chuàng)新做法法制化，將改革實(shí)踐建立在于法有據(jù)的基礎(chǔ)上。要借《環(huán)評(píng)法》修訂契機(jī)，推動(dòng)區(qū)域“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理制度聯(lián)動(dòng)入法。
第三，調(diào)整改革創(chuàng)新的重心和方法。做好簡(jiǎn)化行政審批的“減法”、強(qiáng)化監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。
進(jìn)一步精簡(jiǎn)園區(qū)環(huán)評(píng)審批等行政審批事項(xiàng)，但“放和減”要做到下放權(quán)力但不下放責(zé)任、精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)但不放松監(jiān)管、縮短時(shí)限但不降低質(zhì)量。只對(duì)園區(qū)生態(tài)環(huán)境影響可控的項(xiàng)目?jī)?yōu)化審批流程，對(duì)事關(guān)生態(tài)環(huán)境安全和影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的項(xiàng)目，嚴(yán)格監(jiān)管，守好底線。
強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可核發(fā)事中事后監(jiān)管，并按照分級(jí)分類監(jiān)管要求，采取差別化的監(jiān)管措施，建立企業(yè)環(huán)境信用管理和違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。
做好優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，創(chuàng)新主動(dòng)服務(wù)的方式方法，提升園區(qū)環(huán)保管理水平，如對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提前介入，實(shí)行集中評(píng)估、集約審批，壓縮環(huán)評(píng)服務(wù)的中間環(huán)節(jié)，對(duì)關(guān)系民生的重大建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)辟綠色通道等。
工作單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心
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