國外碳中和的法律政策和實施行動
為應對氣候變化，全球開始推動綠色低碳轉(zhuǎn)型，碳中和概念應運而生。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會《IPCC全球變暖1.5℃特別報告》，碳中和是指在全球范圍內(nèi)用人為二氧化碳移除來抵消人為二氧化碳排放，達到二氧化碳相對零排放。為縮短各國減排目標與全球溫控1.5℃目標之間的排放差距，各國不斷開展碳中和行動，根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最新發(fā)布的報告，目前已有127個國家和地區(qū)對碳中和目標做出承諾，其中許多國家和地區(qū)已經(jīng)將達標時間和措施具體化，如歐盟、德國、法國、英國和瑞典。大多數(shù)碳中和目標承諾國已通過了政策宣示，但缺乏支撐其具體實施的政策文件；少部分國家和地區(qū)采用立法方式，如英國、日本、歐盟、韓國、美國加州通過了應對氣候變化的專項法律，但法律實施力度尚未明了。
我國于2020年9月宣布碳中和目標，明確提出 “力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。 我國當前正在制定促進碳中和政策和法律，了解國外碳中和法律政策和實施行動將有助于此項工作的開展。
1、 全球主要國家和地區(qū)碳中和立法
（一）歐盟及歐洲主要國家
歐盟及其成員國采取積極行動達成碳中和目標，提出了具體的減排目標，也出臺了相對系統(tǒng)化的立法政策。
1.歐盟
歐盟在全球可持續(xù)發(fā)展潮流中一直是引領者，當前歐盟已將碳中和目標寫入法律。
2020年3月，歐盟委員會發(fā)布《歐洲氣候法》，以立法的形式確保達成到2050年實現(xiàn)氣候中性的歐洲愿景，從法律層面為歐洲所有政策設定了目標和努力方向，并建立法律框架幫助各國實現(xiàn)2050年氣候中和目標，此目標具有法律約束力，所有歐盟機構(gòu)和成員國將集體承諾在歐盟和國家層面采取必要措施以實現(xiàn)此目標的義務。
在此之前，歐盟就已開始推動碳減排立法工作。
2008年1月至12月，為實現(xiàn)2020年氣候和能源目標，歐盟委員會通過“氣候行動和可再生能源一攬子計劃”法案，內(nèi)容包括歐盟排放權(quán)交易機制修正案、歐盟成員國配套措施任務分配的決定、碳捕獲和儲存的法律框架、可再生能源指令、汽車二氧化碳排放法規(guī)和燃料質(zhì)量指令，由此形成了歐盟的低碳經(jīng)濟政策框架。該計劃是最早具有法律約束力的歐盟碳減排計劃，被認為是全球通過氣候和能源一體化政策實現(xiàn)減緩氣候變化目標的重要基礎。
2020年1月15日，歐盟委員會通過《歐洲綠色協(xié)議》，提出歐盟到2050年實現(xiàn)碳中和的碳減排目標，也為后來《歐洲氣候法》的出臺和將碳中和目標寫進法律做好鋪墊。
此外，協(xié)議設計出歐洲綠色發(fā)展戰(zhàn)略的總框架，行動路線圖涵蓋了諸多領域的轉(zhuǎn)型發(fā)展，涉及經(jīng)濟領域的措施尤其多，包括能源、建筑、交通及農(nóng)業(yè)等領域。
2.歐洲主要國家
德國、法國、瑞典和英國等歐洲主要國家已通過立法方式對溫室氣體排放進行限制。
英國作為世界上最早實現(xiàn)工業(yè)化的國家，早期其環(huán)境問題廣受關注，曾出現(xiàn)了震驚世界的“倫敦煙霧事件”。為應對氣候變化問題，2008年英國國會通過了旨在減排溫室氣體的《氣候變化法案》，提出設立個人排放信用電子賬戶以及排放信用額度，該法案使英國成為全球首個為溫室氣體減排設計出具有法律約束力措施體系的國家。
德國的碳中和法律體系具有系統(tǒng)性。21世紀初，德國政府便出臺了一系列國家長期減排戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動計劃，如2008年《德國適應氣候變化戰(zhàn)略》、2011年《適應行動計劃》及《氣候保護規(guī)劃2050》等。
在此基礎之上，德國政府又通過了一系列法律法規(guī)，如《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源優(yōu)先法》《可再生能源法》及《國家氫能戰(zhàn)略》等，其中2019年11月15日通過的《氣候保護法》首次以法律形式確定德國中長期溫室氣體減排目標，包括到2030年時應實現(xiàn)溫室氣體排放總量較1990年至少減少55%。
此外，為進一步落實具體行動計劃，德國政府于2019年9月20日通過《氣候行動計劃2030》，計劃對每個產(chǎn)業(yè)部門的具體行動措施進行明確規(guī)定。
法國政府也為碳中和目標做出持續(xù)性努力。2015年8月，法國政府通過《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法》，構(gòu)建了法國國內(nèi)綠色增長與能源轉(zhuǎn)型的時間表。
此外，法國政府還于2015年提出《國家低碳戰(zhàn)略》，碳預算制度由此建立。2018至2019年間，法國政府對該戰(zhàn)略進行修訂，調(diào)整了2050年溫室氣體排放減量目標，并將其改為碳中和目標。2020年4月21日法國政府最終以法令形式正式通過《國家低碳戰(zhàn)略》。近幾年，法國政府陸續(xù)出臺、實施了《多年能源規(guī)劃》和《法國國家空氣污染物減排規(guī)劃綱要》。
2018年初生效的瑞典氣候新法也為溫室氣體減排制定了長期目標，旨在2045年前實現(xiàn)溫室氣體零排放，在2030年前實現(xiàn)交通運輸部門減排70%的目標，并從法律層面規(guī)定每屆政府的義務，即必須著眼于瑞典氣候變化總體目標來制定相關政策。
（二）美、澳、日
美、澳、日等發(fā)達國家在面對碳中和目標時，往往采取保守策略。
長期以來，美國在碳中和目標上態(tài)度不明、表現(xiàn)反復無常，但最近美國新政府正在轉(zhuǎn)變態(tài)度及做法，繼先后退出《京都議定書》《巴黎協(xié)定》之后，2021年2月拜登就任總統(tǒng)后美國重新加入《巴黎協(xié)定》，加入碳減排行列，積極參與落實《巴黎協(xié)定》，承諾2050年實現(xiàn)碳中和。在州層面，目前已有6個州通過立法設定了到2045年或2050年實現(xiàn)100%清潔能源的目標。
澳大利亞政府對于氣候減排并不十分上心，其氣候政策也搖擺不定。在簽訂《京都議定書》時澳大利亞政府便持拒絕態(tài)度，直到2007年才簽署。
自2018年8月莫里森任職總理后，澳大利亞氣候政策主要表現(xiàn)在：一是《能源保障計劃》的廢除，意味著澳大利亞尋求改革能源市場以減少溫室氣體排放的嘗試以失敗告終；二是2019年2月25日發(fā)布的《氣候解決方案》，該方案計劃投資35億澳元來兌現(xiàn)澳大利亞在《巴黎協(xié)定》中做出的 2030 年溫室氣體減排承諾；三是實行傾向于傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的政策，在新能源產(chǎn)業(yè)上投入不足。澳大利亞政府對于國際氣候治理責任存在逃避傾向，例如不愿繼續(xù)承擔在氣候合作中的發(fā)達國家責任，在參加國際氣候治理會議上態(tài)度消極，企圖用“結(jié)轉(zhuǎn)信用”來部分抵消其于《巴黎協(xié)定》中所做出的減排承諾，不愿為2030年之后的減排目標做更多承諾。
日本的碳中和行動和態(tài)度存在不確定性，承諾到2050年實現(xiàn)碳中和，在碳中和相關文件中對長期減排做出較為全面的技術部署，并強調(diào)技術創(chuàng)新。國際能源署數(shù)據(jù)表明，日本是2017年全球溫室氣體排放第六大貢獻國，自2011年福島災難以來，日本在節(jié)能技術上有所努力，但仍對化石能源具有依賴性。
為應對氣候變化，日本政府于2020年10月25日公布“綠色增長戰(zhàn)略”，確認了到2050年實現(xiàn)凈零排放的目標，該戰(zhàn)略旨在通過技術創(chuàng)新和綠色投資的方式加速向低碳社會轉(zhuǎn)型。
為減少因使用化學能源的溫室氣體排放，日本此前頒布的1997年《關于促進新能源利用措施法》、2002年《新能源利用的措施法實施令》等法規(guī)政策也可看作是日本實現(xiàn)碳中和目標的法律依據(jù)。
此外，日本政府也發(fā)布了針對碳排放和綠色經(jīng)濟的政策文件，如2008年5月《面向低碳社會的十二大行動》及2009 年《綠色經(jīng)濟與社會變革》政策草案。
2、國外碳中和主要制度和措施
（一）碳制度及碳技術
保障實現(xiàn)碳中和目標的氣候立法中，碳市場、碳技術、碳財稅及補貼等經(jīng)濟手段是各國通用制度。
1.碳市場
從碳交易市場歷史發(fā)展來看，碳交易機制最早由聯(lián)合國提出，當前大體依照《京都議定書》所規(guī)定的框架來運行。
當前存在的四大碳市場機制為全球碳交易市場的發(fā)展奠定了制度基礎，分別是《京都議定書》框架下的國際排放交易機制（IET）、聯(lián)合履約機制（JI）和清潔發(fā)展機制（CDM）這三大機制，以及存在于《京都議定書》框架之外的自愿減排機制（VER）。
從國別來看，英國全國性碳交易立法值得研究， 澳大利亞通過2011 年《清潔能源法案》從碳稅逐步過渡到國家性碳交易市場，構(gòu)建了比較完整的碳市場執(zhí)法監(jiān)管體系，設立了碳排放信用機制和碳中和認證制度，為碳中和目標實現(xiàn)奠定制度基礎。
自2011年開始，我國七個省市開展碳交易試點，全國碳排放權(quán)交易市場建設至今已積累近十年的發(fā)展經(jīng)驗，碳排放權(quán)市場交易機制進入培育和探索階段。隨著《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的生效，我國全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的碳排放市場建設將提速加快，今年6月底前有望啟動線上交易。
2.碳技術
聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會第五次評估報告曾指出，若無碳捕獲、利用與封存技術（CCUS），絕大多數(shù)氣候模式都不能實現(xiàn)減排目標。
CCUS技術是指捕獲二氧化碳排放，并將其儲存在地下或進行工業(yè)應用的技術，被認為是最具潛力的前沿減排技術之一。
具體來看，一是碳捕獲技術，可分為點源CCUS技術、生物質(zhì)能碳捕獲與封存技術（BECCS）和直接空氣碳捕獲與封存技術（DACCS）；二氧化碳經(jīng)由植被從大氣中提取出來，通過燃燒生物質(zhì)從燃燒產(chǎn)物中進行回收，這是BECCS技術；而DACCS技術是指直接從空氣中捕獲二氧化碳。
二是碳利用技術，指利用二氧化碳來創(chuàng)造具有經(jīng)濟價值的產(chǎn)品，在一些聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會成員國家中廣泛應用的是強化采油技術，碳利用技術需要與直接空氣碳捕獲與封存技術結(jié)合，以解決二氧化碳的再釋放問題，達到碳中和。
三是碳封存技術，指利用含水層封存二氧化碳以及強化采油技術。盡管碳捕獲與封存技術的發(fā)展史已達四五十年，但整個系統(tǒng)的大規(guī)模運行當前仍難以實現(xiàn)。
3.碳稅
碳財稅制度涉及社會經(jīng)濟和人民生活等諸多方面，碳財稅制度的全面施行或能倒逼行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。碳稅可簡單理解為對二氧化碳排放所征收的稅，如果某一國生產(chǎn)的產(chǎn)品不能達到進口國在節(jié)能和減排方面設定的標準，就將被征收特別關稅。
整體來看，碳稅制度在世界大多數(shù)國家的行動中有所體現(xiàn)，可概分為四類實施路徑：一是芬蘭較為完備的單一碳稅制度；二是澳大利亞和新西蘭在碳稅推進過程中遇到挫折，從而結(jié)束減排制度或轉(zhuǎn)向碳交易的路徑；三是南非在單一碳稅上進行的長時間探索和突破；四是由單一碳稅模式轉(zhuǎn)向“碳稅+碳交易”的復合型模式。
此外，日本采取的碳中和補助金制度也是實現(xiàn)碳中和目標的方式之一，日本政府出臺的折舊制度、補助金制度、會計制度等多項財稅優(yōu)惠措施，都更好地引導了企業(yè)開發(fā)節(jié)能技術、使用節(jié)能設備。
當前，碳稅制度正成為發(fā)達國家有關碳中和目標的規(guī)則博弈。
以歐盟為主的國家正著力設計碳稅制度，碳稅機制或進入實施階段。2020年初，歐盟《歐洲綠色協(xié)議》便提出要在歐盟區(qū)域內(nèi)實施“碳關稅”的新稅收制度，今年3月，歐洲議會又通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機制”議案，該議案提出將從2023年開始對歐盟進口的部分商品征收碳稅。
英國首相還曾建議利用七國集團主席這一角色來推動成員國之間協(xié)調(diào)征收碳邊境稅。
美國更是一改之前氣候問題的保守態(tài)度，考慮征收“碳邊境稅”或“邊境調(diào)節(jié)稅”。
（二）各行業(yè)的碳中和行動
碳中和目標在諸多行業(yè)都有體現(xiàn)，實現(xiàn)碳中和目標不僅涉及一個行業(yè)部門，也決不能僅靠治理單個領域來實現(xiàn)這一目標，各領域的相互配合與協(xié)同才能形成良性互動。
1.能源電力
世界能源格局正呈清潔化、低碳化，綠色低碳是未來發(fā)展方向，能源電力碳中和也是開展碳中和工作、實現(xiàn)碳中和目標的必由之路，而電力碳中和又是能源碳中和的基礎。
從電力方面來看，目前問題在于供給端的高排放（當前占碳排放的32%），降低電力排放是當前任務。目前認為最有效且成本最低的電力碳中和方式是提高非化石能源在電力中的比重。而此種方式則對電網(wǎng)提出要求，其應具有靈活性以容納非化石能源的不穩(wěn)定性。
從非電能源方面來看，目前中國能源需求中非電能源占比過半，據(jù)估計，大部分非電能源的地位在短時間內(nèi)無法被完全取代，僅有碳捕捉和氫能對完成能源碳中和具有實際效能，而氫能在促進產(chǎn)業(yè)提升和技術進步上更具優(yōu)勢，或成為能源碳中和發(fā)展的主要方向。
就我國而言，一方面碳中和目標對于未來能源及電力發(fā)展提出更高要求，另一方面滿足更高要求的更清潔安全的能源電力也將反哺能源產(chǎn)業(yè)，使其在符合綠色原則基礎上良性發(fā)展。
2.工業(yè)
工業(yè)是能源消耗和二氧化碳排放的主要領域，經(jīng)濟合作發(fā)展組織的成員國2019年工業(yè)部門二氧化碳排放量占其排放總量的29%，為響應碳中和目標要求，工業(yè)節(jié)能減排減碳是大勢所趨。
各國工業(yè)碳中和實踐可歸納為兩種方式：一種是采用溫室氣體減排的關鍵技術手段，把碳收集及儲存技術（CCS）安裝在生物加工行業(yè)或生物燃料的發(fā)電廠，以創(chuàng)造負碳排放。英國于2018年啟動歐洲第一個生物能源碳捕獲和儲存試點，但因技術成本高昂而未能廣泛應用；另一種是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，歐盟委員會為提升產(chǎn)品循環(huán)使用率，于2020年3月11日通過的新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》，對包裝、建筑材料和車輛等關鍵產(chǎn)品的塑料回收含量和廢物減少措施制定強制性要求。
當前，中國工業(yè)領域已從高速發(fā)展模式轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展模式，綠色低碳化正在成為工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新特征。
3.建筑
目前建筑行業(yè)的排放水平對各國實現(xiàn)碳中和目標同樣構(gòu)成挑戰(zhàn)，綠色化改造建筑的回報具有長效性，這對于實現(xiàn)碳中和目標是有利的。
世界范圍來看，各國建筑行業(yè)大多采取“綠色建筑”這一概念和方式，通過構(gòu)建綠色建筑來最大程度地利用建筑資源、保護環(huán)境。綠色建筑的推行方式大概有兩種：一是評價體系和節(jié)能標識。在評價體系方面，英國首次發(fā)布綠色建筑評估方法（BREEAM），目前完成BREEAM認證的建筑已超27萬幢；德國在BREEAM之上推出第二代綠色建筑評估方法（DGNB）；新加坡也發(fā)布了Green Mark評價體系，對不同建筑和節(jié)能標準進行規(guī)定。在綠色能效標識方面，美國采用“能源之星”、德國采用“建筑物能源合格證明”，以標記能源效率及耗材等級。
二是建筑革新，歐盟委員會在2020年發(fā)布的“革新浪潮”倡議中提出，到2030年所有建筑將實現(xiàn)近零能耗；法國設立翻新工程補助金，計劃促進七百萬套高能耗住房轉(zhuǎn)為低能耗建筑；英國推出“綠色賬單”等計劃，通過補貼、退稅等形式促進公眾為老舊建筑裝配減排設施。
4.交通運輸
交通運輸是實現(xiàn)碳排放目標的重要關注領域之一，不僅源于交通運輸領域的碳排放更為復雜，也因為該領域產(chǎn)生的碳排放量也不容小覷。發(fā)達國家在建筑等領域的碳排放已有所下降，但交通運輸領域還沒有大改變，減少交通運輸業(yè)碳排放、布局新能源交通工具刻不容緩。
各國交運行業(yè)為實現(xiàn)碳中和已有不少嘗試，例如調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，發(fā)展交通運輸系統(tǒng)數(shù)字化，以及乘用車碳排放量限制等等。
在調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)方面，各國積極推廣碳中性交通工具及基礎設施，并采取了正向激勵政策以及負向約束政策，從正反兩方面激勵和約束交通工具及其基礎設施的轉(zhuǎn)變，如德國提高電動車補貼，美國出臺先進車輛貸款支持項目，挪威、奧地利對零排放汽車免征增值稅，墨西哥、印度等發(fā)展中國家通過公布禁售燃油車時間表的方式負向約束交通運輸碳排放。
在交通運輸系統(tǒng)數(shù)字化方面，通過數(shù)字技術建立統(tǒng)一票務系統(tǒng)或者部署交通系統(tǒng)，例如歐盟計劃大力投資140個關鍵運輸項目，歐洲也正共建全球首個貨運無人機網(wǎng)絡和機場以降低碳排放量、節(jié)省運輸時間和成本。
在限制乘用車碳排放量方面，歐盟出臺嚴格的碳排放法規(guī)，下調(diào)歐盟成員國境內(nèi)新銷售乘用車的二氧化碳平均排放量上限，不達標則處以罰款。
當前，我國人均汽車保有量還處于快速增長階段，因此為達成碳中和愿景，我國有必要采取強有力的交通運輸減排措施，依靠技術推動新能源汽車獲得更高的市場份額，并借助政策驅(qū)動加速城市交通電動化進程，加快形成低碳綠色的交通運輸方式。
5.農(nóng)林
農(nóng)業(yè)林業(yè)領域也是值得關注的碳排放源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的碳排放量占全球人為總排放的19%，發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)碳中和目標的關鍵。
當前，各國農(nóng)業(yè)碳中和的主要途徑是加強自然碳匯，通過增強二氧化碳等溫室氣體的吸收能力來完成增匯，例如新西蘭、阿根廷以法律形式提出增加本國碳匯和碳封存能力的目標，英國發(fā)布的“25年環(huán)境計劃”和“林地創(chuàng)造資助計劃”提出了關于增加林地面積的規(guī)劃，秘魯?shù)饶厦绹液炇鸬臑暮Ψ磻W(wǎng)絡協(xié)議要求增強雨林衛(wèi)星監(jiān)測以做好禁止砍伐、重新造林等工作，墨西哥以國家戰(zhàn)略明確2030年前實現(xiàn)森林零砍伐的目標。
此外，農(nóng)業(yè)碳中和的途徑還有減少農(nóng)產(chǎn)品浪費、提高糧食安全、減少廢棄物等方式，例如芬蘭依據(jù)歐盟發(fā)布的《農(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略》，制定本國節(jié)約糧食路線圖。歐盟計劃于2024年出臺垃圾填埋法律，最大限度地減少生物降解廢棄物。
雖然各國在農(nóng)林業(yè)碳中和付諸了努力，但審慎觀之，絕大部分國家在農(nóng)業(yè)、廢物處理領域的低碳化技術尚處于發(fā)展初期，其達成碳中和目標的有效性和可行性有待驗證。
3、結(jié)語
碳中和目標是一項復雜的系統(tǒng)性工程，實現(xiàn)碳中和目標需促進經(jīng)濟社會向綠色低碳全面轉(zhuǎn)變。從當前全球各國所作努力來看，雖仍有不少國家表現(xiàn)平平甚至未參與其中，但也不有少國家正在努力促進碳中和行動方案落地、實現(xiàn)碳中和目標愿景，各國后續(xù)碳中和戰(zhàn)略值得關注。我國作為最大的發(fā)展中國家，也是碳排放大國，從2030年實現(xiàn)碳達峰，再到2060年達成碳中和目標，僅有30年過渡期，與世界主要碳排放國家相比，我國實現(xiàn)碳中和目標任務重、時間緊、壓力大。這是一場長期和艱巨的硬仗，但是我們深信，在習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想的正確指導下，在全國人民、全社會和各行業(yè)的共同參與下，我國綠色發(fā)展的碳中和目標一定能夠如期實現(xiàn)。
作者單位：北京航空航天大學
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