美國機動車碳減排經(jīng)驗及對我國的啟示
美國在機動車污染防治方面已建立了較為完善的政策體系，近些年將機動車環(huán)境管理重點集中在溫室氣體減排方面。研究美國機動車碳減排經(jīng)驗，可為我國機動車溫室氣體減排政策的制定和實施提供參考。
美國機動車碳減排經(jīng)驗
在美國，交通運輸是溫室氣體排放的最大來源。根據(jù)美國環(huán)保局（EPA）發(fā)布的溫室氣體排放清單，2019年美國溫室氣體總排放量為65.583億噸二氧化碳當量（不包括土地利用、土地利用變化及林業(yè)影響），其中二氧化碳排放量為52.558億噸，占比80.1%。
從行業(yè)上看，交通行業(yè)是二氧化碳的最大排放源；從總體趨勢看，從1990年至2019年，輕型機動車（乘用車和輕型卡車）的行駛里程增加了47.5%。交通能源消耗的98.0%來自于石油產(chǎn)品，其中56.5%與汽車和其他公路車輛的汽油消耗有關(guān)，貨車用柴油占24.3%。
4月22日，拜登政府宣布，到2030年美國的溫室氣體排放量較2005年減少50%-52%，到2050年實現(xiàn)凈零排放目標。由此可見，交通行業(yè)特別是機動車的碳減排工作必將是重中之重。
目前，美國在機動車碳減排方面采取的主要政策措施有如下幾項：
一是實施溫室氣體排放標準和燃油經(jīng)濟性標準。針對輕型車，在排放標準方面，2011年，美國環(huán)保局和國家公路交通安全管理局（NHTSA）共同制定了輕型車輛溫室氣體排放和燃油經(jīng)濟性標準。2020年4月，美國環(huán)保局和國家公路交通安全管理局修改了相關(guān)標準，并制定了《安全和可負擔的燃油效率車輛規(guī)則》，設(shè)定了嚴格而可行的標準，并規(guī)定從2021年到2026年，二氧化碳排放標準每年提高1.5%。在燃油經(jīng)濟性方面。美國國會于1975年通過的《能源政策與保護法》規(guī)定，制造商生產(chǎn)的新車不滿足要求的燃油經(jīng)濟性標準，需相應(yīng)繳納燃油稅，以此減少低效燃油汽車的生產(chǎn)和購買。2007年，美國國會通過的《能源自主及安全法》對公司平均燃油經(jīng)濟性標準提出了更嚴格的規(guī)定，同時創(chuàng)建了機動車燃料經(jīng)濟性標準信用交易計劃，以靈活性、市場化的手段推動燃油經(jīng)濟性標準的實施。
針對重型車，美國環(huán)保局和國家公路交通安全管理局于2011年聯(lián)合發(fā)布了首個針對2014-2018年車型和發(fā)動機的第一階段重型/中型汽車的溫室氣體排放和燃油效率標準。2016年又發(fā)布了第二階段標準，針對2019-2027年生產(chǎn)的車輛，預計將減少9.59億-10.98億噸的二氧化碳排放。兩家機構(gòu)密切合作，通過制定重型車輛和重型發(fā)動機協(xié)調(diào)一致的溫室氣體和燃油經(jīng)濟性標準，平衡了美國環(huán)保局保護人類健康和環(huán)境的使命與國家公路交通安全管理局關(guān)注汽車安全和節(jié)能的目標。
二是轉(zhuǎn)變交通運輸需求。轉(zhuǎn)變交通運輸方式，可以大幅減少溫室氣體排放。根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法》要求，美各州和各部門應(yīng)充分考慮特定提案及相關(guān)替代方案對氣候和運輸需求的影響，加強交通和土地利用的銜接。
以美國加利福尼亞州為例，該州《可持續(xù)社區(qū)與氣候保護法》要求，州內(nèi)各大都市必須為規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的乘用車和輕型卡車制定溫室氣體排放目標，城市規(guī)劃部門必須制定相應(yīng)策略降低二氧化碳排放，并跟蹤交通運輸中的溫室氣體排放。同時，還將交通規(guī)劃、土地利用和溫室氣體減排緊密聯(lián)系起來，推動增加了大量增加清潔交通替代方案資金的區(qū)域計劃，有效促進了更緊湊、混合用途車型的開發(fā)，實現(xiàn)了溫室氣體減排。
此外，美國各州還致力于從現(xiàn)有道路系統(tǒng)的利用效率，減少溫室氣體排放。如緬因州要求在所有重要的公路建設(shè)或重建中，必須對所有交通出行方式進行評估，并優(yōu)先考慮諸如改進現(xiàn)有系統(tǒng)、系統(tǒng)管理和需求管理等。
三是實施投資和經(jīng)濟激勵性政策。針對輕型車，美國聯(lián)邦政府為購買電動或混合動力汽車的消費者提供高達7500美元的聯(lián)邦稅收抵免，并為購買和安裝電動汽車充電樁的個人或商業(yè)花費分別提供高達1000美元、3萬美元的稅收抵免。美國聯(lián)邦政府還規(guī)定了其他補貼形式，包括多座客車福利、停車和登記福利、降低公用事業(yè)費率和免費充電等。針對重型車，美國環(huán)保局和加州空氣資源委員會通過向個人和車隊所有者提供贈款和補貼，推動了重型汽車行業(yè)的脫碳。2009年，美國聯(lián)邦政府還實施了“舊車換現(xiàn)金”計劃，車主如果以舊車更換購買一輛燃油效率更高的新車，最多可獲得4500美元的補貼。
根據(jù)美國《柴油減排法》，每年美國環(huán)保局撥款的70%用于國家競爭性贈款和退稅，以資助使用美國環(huán)保局或加州空氣資源委員會驗證或認證的柴油減排技術(shù)項目，30%撥給各州和地區(qū)，用于資助清潔柴油項目。同時，加大公共部門和私營部門對重型車輛基礎(chǔ)設(shè)施的投資。2018年5月，加州公用事業(yè)委員會批準了加州電力公司3.56億美元的新項目，為卡車、插電式公共汽車、叉車和其他越野設(shè)備擴大電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施。
四是推廣低碳和零碳交通。將公眾的出行方式從自駕游轉(zhuǎn)向低碳或零碳的出行方式，也是美國交通脫碳綜合戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。美國弗吉尼亞州為城際客運鐵路設(shè)立了專門基金，2017年通過的六年改善計劃為客運鐵路項目撥款近8億美元。得克薩斯州休斯頓市則在2015年對其整個交通網(wǎng)絡(luò)進行了全面改造，包括提供更簡單的線路和更好的連接，增加公共交通客流量等。馬薩諸塞州通過完整的街道資助計劃，為地方改造現(xiàn)有街道提供技術(shù)援助和建設(shè)資金，讓行人、自行車、汽車通行更加安全。
五是實施高效的低碳項目。1983年，美國針對存在空氣污染問題的地區(qū)建立了檢查與保養(yǎng)制度，要求載客車輛接受定期的故障排放控制系統(tǒng)測試。《清潔空氣法》（1990年）要求在特定區(qū)域強制實施檢查與保養(yǎng)制度，以進一步降低HC、CO、NOX和顆粒物的排放。2008年，美國環(huán)保局發(fā)布規(guī)定要求大型公路柴油和汽油卡車通過在線診斷系統(tǒng)對污染物排放控制系統(tǒng)進行故障監(jiān)測。目前，有9個州對重型柴油車實施了檢查/保養(yǎng)項目，確保車輛始終符合排放標準。
“智慧道路”（Smart Way）項目于2004年啟動。貨運代理、托運人、貨運承運人和貨運物流公司組成合作伙伴關(guān)系，通過傳播關(guān)于各種節(jié)省燃料的技術(shù)和資料，使各方能夠?qū)Χ趸寂欧胚M行對比和跟蹤，自主選擇貨運方式，從而提高整體貨運效率。據(jù)美國環(huán)保局估算，這一項目已經(jīng)減少了包括二氧化碳在內(nèi)的空氣污染物排放9400萬噸，同時節(jié)省了1.965億桶石油，并為項目參與者降低了278億美元的燃料成本。
對我國的啟示
目前，我國主要通過控制油耗對機動車溫室氣體進行間接管理，機動車碳減排總體上還處于初步管控階段。美國機動車碳減排經(jīng)驗對我國的啟示如下。
一是機動車排放標準體系中急需納入CO2排放標準。目前，我國機動車的傳統(tǒng)污染物排放標準已達到了國際水平，但機動車標準體系中還未納入CO2排放標準。應(yīng)加快對機動車CO2排放標準的研究，盡快將CO2排放標準納入機動車排放標準體系，同時在交通行業(yè)碳達峰行動方案中將清潔油品的使用作為重點，通過實行差異化燃油稅政策，助力交通行業(yè)碳達峰和碳中和目標的實現(xiàn)。
二是在城市交通規(guī)劃和交通融資計劃中應(yīng)充分考慮溫室氣體減排因素。美國在制定交通規(guī)劃時，強調(diào)將交通規(guī)劃、土地利用和溫室氣體減排緊密聯(lián)系起來。我國地方交通規(guī)劃部門在制定或調(diào)整交通規(guī)劃時，也應(yīng)充分考慮交通規(guī)劃、土地利用和溫室氣體減排目標及措施。在政府的交通融資計劃中，應(yīng)將減少溫室氣體的排放潛力作為項目評估的重要考量因素，優(yōu)先考慮溫室氣體減排潛力大的項目，推動資金向清潔交通項目傾斜。
三是加大對清潔柴油車和新能源汽車燃料基礎(chǔ)設(shè)施的投資。美國實施的清潔柴油計劃成效顯著，我國可通過實施清潔柴油項目，為開發(fā)或推進使用高效節(jié)能減排技術(shù)的柴油車制造商提供資助。針對新能源汽車，可重點對城市高排放車隊進行電動化鼓勵政策，對購買和安裝電動汽車充電樁的個人或企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。同時，從國家層面制定政策法規(guī)，推動國家電網(wǎng)在充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資優(yōu)化，并與充電樁生產(chǎn)企業(yè)、場地方與資金方等合作共建充電基礎(chǔ)設(shè)施，保證有足夠的基礎(chǔ)設(shè)施支持新能源車。
四是推進交通網(wǎng)絡(luò)高效性和安全性。在低碳出行方式推廣方面，應(yīng)通過跟蹤客流量變化不斷改革優(yōu)化交通網(wǎng)布局，提升整體效率，增加乘坐公共交通通勤的客流量。同時，開發(fā)更安全的自行車道和人行道，完善共享自行車和拼車系統(tǒng)，實現(xiàn)更簡單的線路和更好的連接，讓行人、自行車、汽車通行更加安全，讓低碳和零碳交通成為更具吸引力的選擇。
五是實施綠色貨運項目。推動實施綠色貨運項目，加強與大型郵政快遞企業(yè)、城市配送企業(yè)間的合作，建立綠色貨運合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，完善城市配送物流基礎(chǔ)設(shè)施。分享綠色貨運政策和技術(shù)，推廣先進運輸模式，對碳減排成效明顯的運輸企業(yè)進行政策激勵，促進整體貨運效率的提升。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
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