以開征碳稅為契機(jī)構(gòu)建我國(guó)碳減排復(fù)合機(jī)制
一、碳稅是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的重要措施
2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出：“應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》代表了全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的大方向，是保護(hù)地球家園需要采取的最低限度行動(dòng)，各國(guó)必須邁出決定性步伐。中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”2020年12月12日我國(guó)在氣候雄心峰會(huì)上再次承諾，到2030年，我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上。這些承諾，既是一種責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，也是一份巨大的挑戰(zhàn)。
碳排放權(quán)交易和碳稅是碳減排的兩種措施。2011年，我國(guó)提出建立碳排放權(quán)交易，至今已有十年之久。由于交易的復(fù)雜性，交易價(jià)格的不確定性，配額管理與分配的艱難性，以往的碳排放權(quán)交易只是在發(fā)電行業(yè)實(shí)行，而且覆蓋范圍也只是年能耗1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的企業(yè)。雖然2021年6月底全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式運(yùn)行，但根據(jù)測(cè)算，我國(guó)碳排放交易體系完全建成后所管控的碳排放量?jī)H占全國(guó)碳排放總量50%左右，難以承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)，有一半碳排放量的減排任務(wù)需要開征碳稅才能完成。理論上，征收碳稅會(huì)提高化石能源產(chǎn)品的價(jià)格，提高能源的使用效率，從而減少溫室氣體的排放。而且，征收碳稅有利于我國(guó)構(gòu)建碳減排復(fù)合機(jī)制，助力碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二、碳減排復(fù)合機(jī)制的理論研究
碳減排復(fù)合機(jī)制是指同時(shí)利用碳稅這一價(jià)格控制機(jī)制與碳排放權(quán)交易這一數(shù)量控制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)碳減排的目標(biāo)，是應(yīng)對(duì)氣候變化的有效機(jī)制。
學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，碳稅起源于“庇古稅”，碳排放權(quán)交易起源于“科斯定理”，而把兩者結(jié)合起來進(jìn)行研究的是Weitzman（1974）。他在兩者如何選擇時(shí)，有一個(gè)判斷的準(zhǔn)則：當(dāng)邊際減排成本的斜率大于邊際環(huán)境損害，即減排成本高時(shí)，應(yīng)該選擇碳稅；當(dāng)邊際減排成本的斜率小于邊際環(huán)境損害，即環(huán)境污染成本高時(shí)，應(yīng)該選擇碳排放權(quán)交易。Pizer（2002） 指出， 碳稅和碳排放權(quán)交易兩種機(jī)制混合后的效果略微勝過僅征收碳稅的效果而明顯勝過僅有碳排放權(quán)交易的效果。Mandell（2008）指出，碳稅與碳排放權(quán)交易兩種機(jī)制混合的效果好于任何單一的機(jī)制。
國(guó)內(nèi)的研究雖然起步較晚，但成果也越來越成熟。李齊云 等（2009）通過建立以碳排放量為因變量的模型，提出減少碳排放的碳稅政策。邱磊（2013）基于經(jīng)濟(jì)效率的視角來研究碳稅和碳排放權(quán)交易兩種機(jī)制的不同，發(fā)現(xiàn)碳稅機(jī)制中企業(yè)的治理成本要高于碳排放權(quán)交易機(jī)制中企業(yè)的治理成本，同時(shí)還發(fā)現(xiàn)兩者對(duì)企業(yè)從事低碳技術(shù)研發(fā)的激勵(lì)效果也存在差別。張博 等（2013）提出，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)僅開征碳稅，而在發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)同時(shí)采取碳稅和碳排放權(quán)交易兩種機(jī)制，并通過建立模型，探討了開征碳稅的條件以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的問題。魏慶坡（2015）比較系統(tǒng)地進(jìn)行了碳排放權(quán)交易與碳稅的兼容性分析，探討了在相對(duì)減排目標(biāo)下兩者兼容以及在絕對(duì)減排目標(biāo)下兩者相悖的問題，并從我國(guó)實(shí)踐出發(fā)探討了不同時(shí)期應(yīng)該采取不同模式來實(shí)現(xiàn)碳減排。倪娟（2016）對(duì)比了碳排放權(quán)交易與碳稅的區(qū)別，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出了適合我國(guó)國(guó)情的將兩種機(jī)制聯(lián)合應(yīng)用的建議。劉磊 等（2019）對(duì)比了碳稅和碳排放權(quán)交易兩種減排機(jī)制，并對(duì)混合機(jī)制的可行性進(jìn)行分析，基于碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)，借鑒實(shí)行碳稅國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)開征碳稅的具體建議。
當(dāng)前，實(shí)行碳減排復(fù)合機(jī)制的國(guó)家其具體措施不盡相同。從上述綜述可知，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于實(shí)行碳減排復(fù)合機(jī)制國(guó)家的碳減排效果少有研究。為此，本文試圖通過對(duì)比研究不同國(guó)家的碳減排復(fù)合機(jī)制的具體措施和效果，以彌補(bǔ)此方面的不足，并提出我國(guó)構(gòu)建碳減排復(fù)合機(jī)制的合理化建議，以期為我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳減排的承諾提供理論支撐。
三、碳減排復(fù)合機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
在眾多實(shí)行碳減排復(fù)合機(jī)制的國(guó)家中，芬蘭、英國(guó)、日本、挪威、法國(guó)等國(guó)家的碳減排復(fù)合機(jī)制具有代表性且對(duì)我國(guó)碳減排復(fù)合機(jī)制的構(gòu)建具有一定的參考價(jià)值。因此，本文將對(duì)上述國(guó)家碳減排復(fù)合機(jī)制的具體情況進(jìn)行介紹。
芬蘭于1990年開始征收碳稅，是第一個(gè)征收碳稅的國(guó)家，初期主要以化石燃料的含碳量作為計(jì)稅依據(jù)。1997年稅制改革之后，液體燃料和煤炭按照二氧化碳排放量征收碳稅，其他化石燃料仍按其含碳量征收碳稅。2005年，芬蘭加入歐盟建立的碳排放權(quán)交易體系（European UnionEmission Trading Scheme，EU ETS），該體系主要覆蓋以電力及供熱為主的能源生產(chǎn)行業(yè)及能源密集型行業(yè)。同時(shí)，為了鼓勵(lì)更多的企業(yè)加入到碳排放權(quán)交易體系中來，芬蘭規(guī)定涉及到這些行業(yè)的碳稅可以減免。例如，對(duì)能源生產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行碳稅返還，對(duì)電力、航空等行業(yè)采取豁免碳稅的政策。2008～2018年，芬蘭碳排放量年均增長(zhǎng)率為-2.5%，2019年比2018年下降8.2%，是歐盟成員國(guó)中減排效果十分顯著的國(guó)家之一。2019年11月，芬蘭的拉赫蒂市成為世界首個(gè)試行個(gè)人碳交易市場(chǎng)的城市，以探尋節(jié)能減排的新方法，使碳減排復(fù)合機(jī)制進(jìn)一步得到拓展。
英國(guó)的氣候變化稅是相當(dāng)于碳稅的一種稅收，于2001年開始征收，征收對(duì)象是電力、煤炭及焦炭、液化石油氣和天然氣四類能源產(chǎn)品。2002年，還是歐盟成員國(guó)的英國(guó)，是世界上第一個(gè)實(shí)施溫室氣體排放貿(mào)易制度的國(guó)家，為EU ETS的建立提供了經(jīng)驗(yàn)，其通過溫室氣體排放貿(mào)易制度與氣候變化稅共同促進(jìn)國(guó)內(nèi)碳減排。在碳減排復(fù)合機(jī)制方面，英國(guó)的特殊做法是2013年引入最低碳價(jià)機(jī)制。如果碳排放權(quán)交易的碳成交價(jià)格低于政府規(guī)定的最低碳價(jià)，政府通過加征排放價(jià)格支持機(jī)制稅來彌補(bǔ)差額，從而穩(wěn)定碳價(jià)。政府針對(duì)不同能源產(chǎn)品設(shè)置不同的稅率，最低碳價(jià)也會(huì)根據(jù)政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。另外，英國(guó)政府與能源密集行業(yè)的企業(yè)簽訂自愿減排協(xié)議，企業(yè)只要能夠完成協(xié)議規(guī)定的減排量，就可以享受氣候變化稅的減免。2008～2018年，英國(guó)碳排放量年均增長(zhǎng)率為-3.4%，2019年比2018年下降2.5%，可見，英國(guó)的碳減排復(fù)合機(jī)制取得了較為顯著的效果。
日本在2007年以征收環(huán)境稅的名義對(duì)包括煤炭、天然氣、液化石油氣、汽油等征稅，計(jì)稅依據(jù)是化石燃料的含碳量。2010年，日本首先在東京的工業(yè)和建筑業(yè)實(shí)行碳排放權(quán)交易制度。兩種機(jī)制并行加劇了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。因此，2011年日本進(jìn)行了稅制改革，將環(huán)境稅改為附加稅，計(jì)稅依據(jù)是化石燃料的二氧化碳排放量，并大幅下調(diào)稅率。2012年，日本正式將附加稅改為碳稅，對(duì)上游電力企業(yè)使用的化石燃料征收，也對(duì)下游家庭消費(fèi)環(huán)節(jié)使用的化石燃料征收，但對(duì)家庭使用的煤油減征50%，并將碳稅收入用于環(huán)保，主要是開發(fā)新能源。2008～2018年，日本碳排放量年均增長(zhǎng)率為-1.1%，2019年比2018年下降3.5%？梢姡毡镜恼叽胧┹^有成效。
挪威也是先征碳稅，然后才實(shí)行碳排放權(quán)交易的國(guó)家，但做法與芬蘭、英國(guó)和日本都不相同。在1991年開征碳稅時(shí)，石油和天然氣開采行業(yè)的碳稅設(shè)置的稅率較高，金屬制造業(yè)、煤炭加工業(yè)、航空和海洋運(yùn)輸業(yè)的稅率較低。2005年，挪威加入EU ETS。油氣、造紙、航空等部門同時(shí)受到碳稅和碳排放權(quán)交易的雙重管制，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。但是從碳減排效果看，并不如人意，2008～2018年碳排放量年均增長(zhǎng)率為-0.4%。
法國(guó)在2014年開征碳稅，是歐盟成員國(guó)中較晚推行碳稅的國(guó)家。在碳稅征收范圍上，主要是針對(duì)化石燃料征收，與EU ETS的覆蓋范圍沒有交叉，即碳排放權(quán)交易覆蓋的排放主體如發(fā)電行業(yè)并不需要繳納碳稅。法國(guó)的碳減排在征收碳稅五年后取得了明顯的減排效果，2019年碳排放量比2018年下降2.6%，可以看出，先實(shí)行碳排放權(quán)交易，后征碳稅也會(huì)取得一定的效果，前提是覆蓋范圍沒有重復(fù)。
從以上國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，實(shí)行碳減排復(fù)合機(jī)制的國(guó)家一般選擇對(duì)碳排放權(quán)覆蓋的行業(yè)免征碳稅。雖然我國(guó)面臨著實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，碳減排任務(wù)較重，但是我們?cè)跇?gòu)建碳減排復(fù)合機(jī)制時(shí)應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒英國(guó)、法國(guó)和日本的做法，避免采取挪威雙重管制的做法，即在設(shè)計(jì)碳稅制度的同時(shí)考慮兩種機(jī)制的兼容與互補(bǔ)性，并努力克服在推行碳稅制度的過程中可能遇到的阻礙因素。
四、以開征碳稅為契機(jī)構(gòu)建碳減排復(fù)合機(jī)制的政策建議
當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)確定了碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，對(duì)碳減排的重視程度是空前的。如前所述，碳稅和碳排放權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)碳減排的兩種機(jī)制，兩者之間并非替代關(guān)系，因此，在全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式運(yùn)行的同時(shí)開征碳稅，無疑能夠更加有利于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已初步運(yùn)行，因此，本文主要從碳稅的角度出發(fā)，提出構(gòu)建我國(guó)碳減排復(fù)合機(jī)制的具體建議。
（一）明確碳稅的征收范圍，建立碳稅與碳排放權(quán)交易的互補(bǔ)機(jī)制
碳排放權(quán)交易一般適合于較大的排放主體，根據(jù)2021年2月正式施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，目前覆蓋行業(yè)內(nèi)年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，對(duì)碳排放權(quán)覆蓋的行業(yè)一般免征碳稅，所以我國(guó)碳稅的征收范圍原則上應(yīng)該在碳排放權(quán)交易覆蓋范圍之外。碳排放權(quán)交易雖然是通過市場(chǎng)運(yùn)行確定碳價(jià)，但是由于政府往往以企業(yè)前期的碳排放量作為碳排放配額分配的基礎(chǔ)，前期碳排放量少的企業(yè)獲得的碳排放配額也會(huì)較少，因此存在一定程度的不公平。碳稅可以在某種程度上調(diào)節(jié)由于上述配額分配中出現(xiàn)的不公平情況，使企業(yè)選擇最有利于自身的情況，以實(shí)現(xiàn)碳減排的目標(biāo)，可謂是雙贏的結(jié)果。
（二）合理確定碳稅的計(jì)稅依據(jù)與征收環(huán)節(jié)，建立逐步過渡機(jī)制
在計(jì)稅依據(jù)方面，由于實(shí)際碳排放量的度量難度較大，只有少數(shù)國(guó)家以直接排放到空氣中的二氧化碳量計(jì)征碳稅，大部分國(guó)家都是以化石燃料的含碳量來計(jì)征碳稅；剂系暮剂坑(jì)算公式為: 化石燃料消耗量×排放系數(shù)。排放系數(shù)根據(jù)化石燃料種類和相關(guān)參數(shù)確定。按照我國(guó)現(xiàn)有的技術(shù)水平，碳稅開征初期也應(yīng)先按照化石燃料的含碳量作為計(jì)稅依據(jù)，并采取從量計(jì)征方式，同時(shí)對(duì)已被納入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行免征。當(dāng)碳捕捉、碳封存等技術(shù)逐漸成熟后，再根據(jù)實(shí)際的碳排放量來征收。碳稅從依據(jù)化石燃料中的含碳量到依據(jù)二氧化碳排放量征稅，是一個(gè)逐步改革的過程，應(yīng)該按照我國(guó)的實(shí)際情況來確定。
在征收環(huán)節(jié)方面，碳稅開征初期，應(yīng)該考慮先選擇在化石能源的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，相應(yīng)地對(duì)征收的資源稅進(jìn)行減免。碳稅實(shí)行一段時(shí)間后，可以考慮從化石能源的生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到批發(fā)或者零售的環(huán)節(jié)征收，甚至可以考慮轉(zhuǎn)移到耗能企業(yè)的消費(fèi)環(huán)節(jié)征收。
（三）明確碳稅收入的使用，建立中央和地方收入共享機(jī)制
關(guān)于碳稅收入應(yīng)該如何使用的問題，國(guó)際上有不同做法：英國(guó)將碳稅收入的一部分用于福利支出；日本將碳稅收入主要用于提高能源使用效率和開發(fā)新能源等方面。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也適宜采用將碳稅收入返還給企業(yè)或者個(gè)人，或者將碳稅收入投入到新能源的開發(fā)或者節(jié)能環(huán)保等方面。另外，要建立起中央和地方收入共享機(jī)制，允許地方按照一定比例留存所征收的碳稅，增加地方的積極性和自主權(quán)，有利于碳稅制度的推行。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第8期。）
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