果汁廠將污泥倒入河流，處罰如何“合乎民意”？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】今年9月，某地生態(tài)環(huán)境部門檢查時發(fā)現(xiàn)，某果汁廠正在將產(chǎn)生的污泥倒入河中，致使水流烏黑渾濁，形成一條長長的污染帶。案發(fā)后，周圍群眾義憤填膺，認(rèn)為這是環(huán)境犯罪，希望嚴(yán)懲。
問題一
傾倒是否構(gòu)成犯罪？
新修改的《刑法》修正案（十一）第三百三十八條規(guī)定：違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；有下列情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金……
由此可見，雖然相關(guān)處罰條款更加嚴(yán)厲，但不論情節(jié)多么嚴(yán)重，情形如何惡劣，犯罪構(gòu)成的情形還是僅兩種：一種是將犯罪對象嚴(yán)格限定于“有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”四種物質(zhì)。另一種是嚴(yán)重污染環(huán)境。
本案中，既然是果汁廠污泥，主要成份無非就是：可降解的有機(jī)生物和不可降解的無機(jī)物，包括一些生物質(zhì)需要消耗的有機(jī)營養(yǎng)物質(zhì)，以及有味氣體，即使檢測結(jié)果的數(shù)值再高，也不會出現(xiàn)“有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物”（除非污泥中含有其他重金屬等）。
那么是否會含有“有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”？
根據(jù)《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第十五條的規(guī)定，“（一）危險廢物，是指列入國家危險廢物名錄，或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的，具有危險特性的廢物；（二）《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》附件所列物質(zhì)；（三）含重金屬的污染物;（四）其他具有毒性，可能污染環(huán)境的物質(zhì)”，才應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《刑法》第三百三十八條規(guī)定的“有毒物質(zhì)”。所以，該污泥夠不上“有毒物質(zhì)”的條件。
實踐中，常見的有害物質(zhì)主要有：工業(yè)危險廢物以外的其他工業(yè)固體廢物；未經(jīng)處理的生活垃圾；有害大氣污染物、受控消耗臭氧層物質(zhì)和有害水污染物；在利用和處置過程中必然產(chǎn)生有毒有害物質(zhì)的其他物質(zhì)；國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門會同國務(wù)院衛(wèi)生主管部門公布的有毒有害污染物名錄中的有關(guān)物質(zhì)等”。因而，果汁廠污泥也夠不上“其他有害物質(zhì)”的條件。
同時，是否構(gòu)成犯罪，還要注意第二種情形——“嚴(yán)重污染環(huán)境”的程度。
《解釋》第一條規(guī)定，實施《刑法》第三百三十八條行為，具有下列情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”……（八）違法減少防治污染設(shè)施運(yùn)行支出一百萬元以上的；（九）違法所得或者致使公私財產(chǎn)損失三十萬元以上的；（十）造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的……
這就意味著調(diào)查要進(jìn)一步深入：從什么時候開始、有多少污泥倒入河中，規(guī)范處理所需的運(yùn)行費少支出了多少（可從企業(yè)的原料、電量、電費、用水量、水費、產(chǎn)品量等記錄中查詢推算，再與同類廠家進(jìn)行比對）；污泥成份含有什么、超標(biāo)多少、造成何種河流污染，是否會致使下游、周邊水產(chǎn)養(yǎng)殖等公私財產(chǎn)遭受多少損失（甚至還要看有無公益訴訟）；是否“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”等來判斷，是否達(dá)到構(gòu)成犯罪的程度。
當(dāng)然，調(diào)查中還要注意該果汁廠的決策及相關(guān)人員的行為。一旦達(dá)到犯罪程度，懲罰還要同時著重起到：嚴(yán)厲打擊果汁廠家這個源頭的作用。故此，要將構(gòu)成單位犯罪的有關(guān)事實和證據(jù)一并調(diào)查收集。
《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》關(guān)于單位犯罪的認(rèn)定指出：“為了單位利益，實施環(huán)境污染行為，并具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為單位犯罪。
一是經(jīng)單位決策機(jī)構(gòu)按照決策程序決定的；二是經(jīng)單位實際控制人、主要負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的分管負(fù)責(zé)人決定、同意的；三是單位實際控制人、主要負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的分管負(fù)責(zé)人得知單位成員個人實施環(huán)境污染犯罪行為，并未加以制止或者及時采取措施，而是予以追認(rèn)、縱容或者默許的；四是使用單位營業(yè)執(zhí)照、合同書、公章、印鑒等對外開展活動，并調(diào)用單位車輛、船舶、生產(chǎn)設(shè)備、原輔材料等實施環(huán)境污染犯罪行為的。
同時《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》也對單位犯罪中的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”和“其他直接責(zé)任人員”予以明確。
因此，要解群眾之恨，就要下定決心進(jìn)行全面、徹底、深入調(diào)查，科學(xué)合理界定是否構(gòu)成犯罪以及應(yīng)將哪些人員納入其中，才能將真正的害群之馬繩之以法。如果達(dá)不到犯罪，就退而求其次，勒緊懲罰鎖鏈。
問題二
是否符合行政拘留條件？
依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條的規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)……”，以及第（三）項“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的”，有可能達(dá)到被行政拘留的程度。
就《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第三項的規(guī)定，《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第五、六、七條，分別對“通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”，“篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”，“不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式”的界定和詳細(xì)情形進(jìn)行了列舉。顯然，該案件也都夠不上。
新修訂的《固廢法》第一百二十條也規(guī)定了行政拘留的條件，規(guī)定“違反本法規(guī)定，有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)對法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處十日以上十五日以下的拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下的拘留：（一）擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物……”。
此處的行政拘留需要兩個條件，一是要確定果汁污泥是固體廢物；二是要確鑿“造成嚴(yán)重后果”。
從案例材料看，認(rèn)定為固體廢物不成問題，但是否造成嚴(yán)重后果，需要有造成下游水質(zhì)斷面超標(biāo)、有無水源地受到影響等事實和證據(jù)的支持。該案顯然不夠。
問題三
行政處罰應(yīng)注意哪些方面？
從本案看，還需要關(guān)注四種情形：
一是對違反排污行政許可證的處罰。污泥倒入河中，毫無疑問已經(jīng)違反了排污許可證的規(guī)定！杜盼墼S可管理條例》第三十六條第（二）項規(guī)定“污染物排放方式或者排放去向不符合排污許可證規(guī)定”，“由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處2萬元以上20萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治”。
二是對違反固體廢物運(yùn)輸?shù)奶幜P。鑒于本案的運(yùn)輸傾倒人行為，在與果汁廠的關(guān)系上，必定要出現(xiàn)運(yùn)輸及委托上的推諉、包庇或者糾纏情況，應(yīng)依據(jù)《固廢法》第一百零二條第一款第（九）項規(guī)定：“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位違反本法規(guī)定委托他人運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物的”，“由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正……以及第二款規(guī)定：有前款第九項行為的，“處十萬元以上一百萬元以下的罰款”。
同時，要合理適用第三十七條的規(guī)定，將問題追究到底，未盡到應(yīng)盡義務(wù)就要受到責(zé)任牽連，即“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位委托他人運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物的，應(yīng)當(dāng)對受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行核實，依法簽訂書面合同，在合同中約定污染防治要求。受托方運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和合同約定履行污染防治要求，并將運(yùn)輸、利用、處置情況告知產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位。產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位違反本條第一款規(guī)定的，除依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受托方承擔(dān)連帶責(zé)任”。
三是對擅自傾倒污泥的處罰。《固廢法》第一百零二條第一款第（七）項規(guī)定:“擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業(yè)固體廢物，或者未采取相應(yīng)防范措施，造成工業(yè)固體廢物揚(yáng)散、流失、滲漏或者其他環(huán)境污染的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正……第二款規(guī)定，“有前款第七項行為，處所需處置費用一倍以上三倍以下的罰款，所需處置費用不足十萬元的，按十萬元計算”。
四是對造成河流水污染的處罰！端廴痉乐畏ā返诎耸鍡l第一款第（四）項規(guī)定，“向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物，或者在江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地、岸坡堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為……”；第二款規(guī)定，有前款第四項行為的，“處二萬元以上二十萬元以下的罰款”，“情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。
應(yīng)該指出的是，上述四種情形并不能同時適用。依據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，可以分別對而違反排污許可證予以處罰，對違反運(yùn)輸規(guī)定予以處罰，對傾倒于河流的行為，因法條競合，擇一罰款最重條款實施處罰。
問題四
如何開展損害賠償？
至此，實施處罰已無異議。但應(yīng)該看到，這離群眾預(yù)期仍有較大差距。
根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》“關(guān)于具體負(fù)責(zé)工作的部門或機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，以及《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確的“賠償權(quán)利人可以根據(jù)相關(guān)部門職能指定生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作”，該案的生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)此項工作。
開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，要涉及到“鑒定評估”、“賠償磋商”、“司法確認(rèn)”、“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”、“修復(fù)效果評估”等問題，這對基層執(zhí)法人員來說，可能并不是很擅長或熟悉。
筆者認(rèn)為，從入選全國典型案例的“安徽池州月亮湖某企業(yè)水污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案”來看，本案可以借鑒。
2019年3月28日，池州市生態(tài)局現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市某項目地塊東側(cè)有兩個非法排污口，直接將大量生活污水排入月亮湖，致使水質(zhì)超標(biāo)。生態(tài)局啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，歷經(jīng)調(diào)查勘驗、綜合分析、專家測算等環(huán)節(jié)，確定修復(fù)費用為50萬元以下。遂采用簡易評估認(rèn)定程序進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。建議采取異位處理、清淤、清水替換和生態(tài)系統(tǒng)重建的方式進(jìn)行修復(fù)，修復(fù)費用49萬元。
同年10月9日賠償權(quán)利人指定生態(tài)局向賠償義務(wù)人涉案企業(yè)發(fā)出《生態(tài)環(huán)境損害賠償意見書》，10月11日賠償義務(wù)人書面回復(fù)同意。意見書要求，賠償義務(wù)人要將湖體水生生態(tài)系統(tǒng)重建，水質(zhì)達(dá)到景觀用水要求的地表水Ⅳ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，及時竣工驗收。
可以看出，本案與上述案例情況相當(dāng)。生態(tài)環(huán)境損害事實清楚，需要實施清淤、替換修復(fù)等方式，以便及時達(dá)到有效修復(fù)的目的，實現(xiàn)磋商效率和修復(fù)效益的雙贏，平復(fù)群眾心情。
作者單位：河南省三門峽市生態(tài)環(huán)境局靈寶分局
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