生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的四個(gè)著力點(diǎn)
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確提出，要提高生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。
生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化（以下簡(jiǎn)稱“生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化”）需要以現(xiàn)代化的環(huán)境法治為保障，以有效督促各級(jí)政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)為動(dòng)能，以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法為激勵(lì)，以公眾依法有效參與環(huán)境監(jiān)督為依靠。這四個(gè)維度是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要著力點(diǎn)，該如何協(xié)同推進(jìn)？對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)竺效接受了本報(bào)專訪。
生態(tài)環(huán)境法治體系是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要保障
中國(guó)環(huán)境報(bào)：生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開法治保障，對(duì)此您怎么看？
竺效：2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其中“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”是重要內(nèi)容。2018年出臺(tái)的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中明確提出，深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系，健全保障舉措，增強(qiáng)系統(tǒng)性和完整性，大幅提升治理能力。同時(shí)提出從5個(gè)方面完善生態(tài)環(huán)境治理體系，其中就包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系？梢，生態(tài)環(huán)境法治體系與生態(tài)環(huán)境治理體系相輔相成，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化需要生態(tài)環(huán)境法治體系的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境法治體系的發(fā)展為生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供保障。
生態(tài)環(huán)境法治體系是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化需要生態(tài)環(huán)境法治體系從傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的法律關(guān)系向多元結(jié)構(gòu)的法律關(guān)系轉(zhuǎn)變。隨著環(huán)境法的產(chǎn)生、發(fā)展與完善，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境治理模式也歷經(jīng)了3個(gè)階段的探索，逐步從命令控制模式向自由市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)變，然后進(jìn)入自由市場(chǎng)及政府與市場(chǎng)互動(dòng)的環(huán)境治理模式的探索。
隨著環(huán)境立法的發(fā)展，我國(guó)環(huán)境治理模式也經(jīng)歷了從政府管制到政府與社會(huì)二元合作模式，再到政府、企業(yè)、社會(huì)公眾多元互動(dòng)模式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變要求對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，也要求改變政府權(quán)力與企業(yè)、社會(huì)權(quán)利之間的關(guān)系，由此也亟須從法治體系上進(jìn)行調(diào)整，構(gòu)建多元法律關(guān)系的生態(tài)環(huán)境法治體系？梢姡鷳B(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化推動(dòng)著生態(tài)環(huán)境法治體系的發(fā)展完善，生態(tài)環(huán)境法治體系的現(xiàn)代化是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。
從實(shí)質(zhì)關(guān)系上看，由于法有目的性價(jià)值和工具價(jià)值，生態(tài)、環(huán)境法治首先直接為生態(tài)（環(huán)境）治理提供正當(dāng)性保障，并在生態(tài)（環(huán)境）治理過程中提供效率保障。從形式關(guān)系上看，生態(tài)環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)變是通過法治的形式展現(xiàn)出來的，這體現(xiàn)為不論治理手段和治理主體都需要通過法律規(guī)范來進(jìn)行規(guī)定。因此，生態(tài)環(huán)境法治體系是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建的重要保障。
深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重點(diǎn)任務(wù)之一
中國(guó)環(huán)境報(bào)：深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重點(diǎn)任務(wù)之一。從“督企”到“以督政促督企”，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察不斷夯實(shí)地方黨委政府及相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任。從生態(tài)環(huán)境法治理念的角度看，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了哪些創(chuàng)新？
竺效：為保障中央環(huán)境政策得到有效執(zhí)行，中央層面一直在探尋一種可以有效督促地方環(huán)境政策執(zhí)行行為的機(jī)制。中央生態(tài)環(huán)保督察制度旨在轉(zhuǎn)變我國(guó)中央層面的環(huán)境監(jiān)管模式，從以往的“督企”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?ldquo;督政”促“督企”。從生態(tài)（環(huán)境）治理理念上看體現(xiàn)了兩點(diǎn)創(chuàng)新。
第一，更加突出黨委與政府在生態(tài)環(huán)境治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)地位。中央通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，壓實(shí)地方黨委和政府的環(huán)保責(zé)任，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府的主導(dǎo)作用實(shí)現(xiàn)了雙重價(jià)值：一方面，領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)生態(tài)（環(huán)境）治理工作，建設(shè)生態(tài)文明；另一方面，擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)責(zé)任，監(jiān)督和督促其履行生態(tài)（環(huán)境）監(jiān)管相關(guān)職責(zé)，在地方黨政層面形成生態(tài)（環(huán)境）保護(hù)的合力。
第二，貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境多元治理體系。中央生態(tài)環(huán)保督察制度的核心功能為“督政”，并通過“督政”層層傳導(dǎo)壓力，督促各級(jí)黨委政府依法“督企”，即以“督政”促“督企”。并在督察過程中廣泛吸納媒體、社會(huì)公眾等主體的參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與公眾廣泛通過監(jiān)督地方政府環(huán)境監(jiān)管履職和企業(yè)環(huán)境守法，進(jìn)而依法有效參與地方生態(tài)（環(huán)境）治理。
利用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)企業(yè)切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任
中國(guó)環(huán)境報(bào)：構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系要以深化企業(yè)主體作用為根本。企業(yè)是履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體，也是市場(chǎng)的主體，近年來出現(xiàn)了哪些利用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)企業(yè)切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的做法？
竺效：目前我國(guó)已初步建立環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)政策體系,形成了較為完善的市場(chǎng)機(jī)制，其中主要的市場(chǎng)機(jī)制包括企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)、環(huán)境財(cái)政補(bǔ)貼、環(huán)境稅收、排污許可和排污權(quán)交易以及環(huán)境信貸、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)等。
以企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)為例，我國(guó)的企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)和實(shí)施已經(jīng)20多年，制度不斷深化完善，開展了從政策文件體系到多領(lǐng)域多維度的實(shí)踐探索。企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)以“信用”將政府行政監(jiān)管結(jié)果與市場(chǎng)內(nèi)在調(diào)節(jié)相結(jié)合，共同作用于企業(yè)行為，使其基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的視角將生態(tài)（環(huán)境）成本納入考量，從而選擇主動(dòng)遵守環(huán)保法律。一方面對(duì)環(huán)境信用狀況良好的企業(yè)，在同等條件下予以優(yōu)先支持，正向激勵(lì)企業(yè)守法；另一方面通過聯(lián)合懲戒使失信企業(yè)在工商登記、稅收征繳、銀行貸款等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面處處受限，負(fù)向激勵(lì)企業(yè)守法。
在碳減排領(lǐng)域，我國(guó)正在推行碳排放權(quán)交易，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，形成合理碳價(jià)并向企業(yè)傳導(dǎo)，促使企業(yè)在利益驅(qū)動(dòng)下，淘汰落后產(chǎn)能或加大研發(fā)投資，降低排放量。目前國(guó)家和地方層面都在積極探索推進(jìn)碳排放權(quán)交易，建立交易市場(chǎng)，完善相關(guān)交易制度，保障碳排放權(quán)交易市場(chǎng)秩序，切實(shí)促進(jìn)企業(yè)履行降碳減排的主體責(zé)任。
在綠色金融領(lǐng)域,我國(guó)逐步實(shí)施了綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色債券等綠色金融政策。近年來為了應(yīng)對(duì)氣候變化，在綠色金融領(lǐng)域出現(xiàn)了大量與減少碳排放有關(guān)的金融產(chǎn)品，主要包括碳信貸、碳債券、碳基金、碳互換、碳期貨期權(quán)、碳遠(yuǎn)期、碳保險(xiǎn)、碳理財(cái)?shù)取?/p>
概括而言，環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展完善，一方面有助于推動(dòng)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任的落實(shí)，另一方面有利于現(xiàn)代環(huán)境治理體系的不斷健全完善，形成“政府—企業(yè)—公眾(社會(huì))”互動(dòng)的新型環(huán)保格局。
我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步
中國(guó)環(huán)境報(bào)：公眾參與是推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，《環(huán)境保護(hù)法》中也明確規(guī)定了公眾參與相關(guān)條款。您能否結(jié)合案例介紹一下公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要形式？
竺效：在我國(guó)，公眾參與環(huán)境保護(hù)經(jīng)過多年發(fā)展已取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。法律法規(guī)中關(guān)于公眾參與的規(guī)定不斷完善，最為顯著的突破是2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次在總則中規(guī)定了“公眾參與”基本原則，并設(shè)立了“信息公開與公眾參與”專章，對(duì)公眾參與作出了具體規(guī)定。此后，生態(tài)環(huán)境部制定了細(xì)化規(guī)則。與公眾參與相關(guān)的法律規(guī)范還分散在環(huán)境單行法及《立法法》《行政許可法》等法律法規(guī)中，共同構(gòu)成了環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律制度體系。
公眾參與環(huán)境保護(hù)包括參與環(huán)境立法、環(huán)境公共事務(wù)決策、環(huán)境司法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等多種形式。必須指出的是，環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提，無論是何種形式的參與，都建立在充分的環(huán)境信息公開基礎(chǔ)上。
參與立法方面，不論全國(guó)性的法律還是地方性立法，立法機(jī)關(guān)都應(yīng)向社會(huì)公開草案、征求意見。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，開創(chuàng)了立法草案二次公開的先河。實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)會(huì)充分考慮公眾提出的意見和建議，如上海等地進(jìn)行垃圾分類地方立法時(shí)，公眾對(duì)垃圾分類方法、回收處置等制度設(shè)計(jì)都充分發(fā)表了意見。
就公眾參與環(huán)境行政（執(zhí)法）而言，政府部門在規(guī)劃制定、環(huán)評(píng)審批、行政處罰等環(huán)境行政事務(wù)中都會(huì)為公眾提供參與渠道。以環(huán)評(píng)為例，現(xiàn)行法對(duì)公眾參與的時(shí)間點(diǎn)、參與方式、參與內(nèi)容等都有細(xì)致的規(guī)定，并將公眾參與作為審批與否的重要審查因素。
就公眾參與司法而言，環(huán)境公益訴訟制度不斷完善，社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量持續(xù)增加，產(chǎn)生了綠孔雀案、騰格里沙漠案等具有重大社會(huì)影響和生態(tài)（環(huán)境）效益的案件。環(huán)境司法中陪審員和專家輔助人制度的應(yīng)用與發(fā)展，使得在環(huán)境案件審理中，公眾發(fā)揮著越來越重要的作用。
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