健全長江全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建議
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】推進(jìn)流域上下游建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要舉措。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確提出，鼓勵(lì)地方加快重點(diǎn)流域跨省上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。
為落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署，2017年至2020年，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同財(cái)政部等部門，在充分借鑒新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，累計(jì)投入中央財(cái)政資金180億元，積極推動(dòng)赤水河、酉水、滁河、淥水、川渝長江干流及瀨溪河等跨省流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)同治理的工作格局逐步形成，為建立健全長江全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制奠定了良好基礎(chǔ)。
工作進(jìn)展及成效
補(bǔ)償范圍逐漸擴(kuò)大。2018年財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合出臺(tái)《中央財(cái)政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》，推動(dòng)長江流域相鄰省份及省內(nèi)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，深入開展流域水資源保護(hù)、水污染防治和生態(tài)保護(hù)等工作。在生態(tài)環(huán)境部和財(cái)政部的積極推動(dòng)下，云南、貴州與四川，湖南與重慶，安徽與江蘇，江西與湖南、四川與重慶分別簽訂涉及相關(guān)跨省跨界流域的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。上海、江蘇、浙江、安徽、重慶、四川、貴州等7省（直轄市）實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制全覆蓋。2021年4月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局等4部門聯(lián)合印發(fā)《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》，流域補(bǔ)償政策支持范圍拓展到長江全流域19省份。
共同保護(hù)與治理機(jī)制日益健全。自補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施以來，中央財(cái)政資金帶動(dòng)了地方政府、企業(yè)和社會(huì)資金參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，其中赤水河流域云南威信縣獲得三峽集團(tuán)農(nóng)村污水治理資金2000萬元；四川敘永縣吸引社會(huì)資本4.1億元，打造特色小鎮(zhèn)、康養(yǎng)目的地及紅色經(jīng)典旅游景區(qū)，推動(dòng)流域綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型；酉水流域的重慶市酉陽縣、秀山縣投入3.4億元，用于城鄉(xiāng)生活污水處理設(shè)施及其配套管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)維，集中式飲用水水源地保護(hù)等。流域生態(tài)保護(hù)和污染治理力度明顯加大，集中解決了一批長期存在、影響水環(huán)境質(zhì)量改善的突出問題，如赤水河流域開展白酒企業(yè)整治，四川對(duì)古藺郎酒廠有限公司等20余家重點(diǎn)白酒企業(yè)開展專項(xiàng)治理，關(guān)停小造紙廠、釀酒作坊共150余家？鐓^(qū)域聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制建立健全，蘇皖兩省建立重大規(guī)劃（方案）合作會(huì)商機(jī)制；上海、江蘇、浙江、安徽簽署《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》《滬蘇浙邊界區(qū)域市級(jí)環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》，實(shí)現(xiàn)長三角省、市、縣環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制全覆蓋。
水環(huán)境質(zhì)量有效保障和改善。2020年，各相關(guān)跨界斷面水質(zhì)均達(dá)到或優(yōu)于協(xié)議確定目標(biāo)。其中，赤水河流域清水鋪、鰱魚溪斷面年均水質(zhì)為Ⅱ類（協(xié)議目標(biāo)為Ⅱ類）；酉水流域里耶鎮(zhèn)斷面年均水質(zhì)為Ⅱ類（協(xié)議目標(biāo)為Ⅲ類）；滁河陳淺斷面年均水質(zhì)為Ⅲ類（協(xié)議目標(biāo)為Ⅲ類）；淥水流域金魚石斷面年均水質(zhì)為Ⅱ類（協(xié)議目標(biāo)為Ⅲ類）。通過建立和實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制，有效促進(jìn)了相關(guān)地方主動(dòng)改善水環(huán)境質(zhì)量。
積極助推了綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。補(bǔ)償機(jī)制有效平衡了生態(tài)保護(hù)者和受益者之間的義務(wù)與權(quán)利，聚焦生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與治理，倒逼流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，培育了生態(tài)化、多元化的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)有效路徑。貴州赤水河設(shè)置了生產(chǎn)紅線、發(fā)展紅線、保護(hù)紅線，兩岸禁止化工、煤礦行業(yè)等，關(guān)停退出高耗水的小作坊，2018年被評(píng)為“中國好水”水源地，為流域內(nèi)白酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境支撐。滁河流域全椒縣持續(xù)推進(jìn)“生態(tài)立縣”，否定20個(gè)電解鋁、涂料、水泥添加劑等高污染高耗能項(xiàng)目，取締關(guān)閉、整頓規(guī)范“散亂污”企業(yè)，榮獲安徽省生態(tài)文明建設(shè)示范市縣。
存在的主要問題
長江干流及主要支流補(bǔ)償機(jī)制仍有不足！堕L江保護(hù)法》規(guī)定“對(duì)長江干流及重要支流源頭和上游的水源涵養(yǎng)地等生態(tài)功能重要區(qū)域予以補(bǔ)償，鼓勵(lì)長江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。目前，除赤水河、滁河、酉水、淥水、川渝長江干流瀨溪河等流域外，長江干流及其他主要支流仍需繼續(xù)建立跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，省際間協(xié)同保護(hù)機(jī)制仍需進(jìn)一步打通。
補(bǔ)償資金來源和方式單一，多元化補(bǔ)償缺乏探索。長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以各級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)償為主，補(bǔ)償力度和使用范圍有限，對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補(bǔ)償方式缺失，對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而轉(zhuǎn)產(chǎn)的農(nóng)村居民，缺少后續(xù)配套扶持政策。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善，生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)價(jià)值和保護(hù)成本未充分體現(xiàn)。目前實(shí)施跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，主要通過協(xié)商談判確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各方在出資比例、分配比例等核心問題上搖擺不定，對(duì)上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展的機(jī)會(huì)成本、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值等因素考慮不足。
主動(dòng)開展補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生動(dòng)力不足。雖然流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償呈現(xiàn)范圍逐步擴(kuò)大的良好態(tài)勢(shì)，但從目前已開展的跨省補(bǔ)償實(shí)踐來看，仍以國家推動(dòng)和支持為主，相關(guān)方自發(fā)開展較少。補(bǔ)償機(jī)制協(xié)商過程中，下游地區(qū)有時(shí)強(qiáng)調(diào)，即使沒有流域補(bǔ)償，上游也應(yīng)守土有責(zé)，竭盡全力保護(hù)好上游水質(zhì)。下游主動(dòng)簽訂協(xié)議的動(dòng)力不足，目前已簽訂的跨省協(xié)議也多是中央政府作為“調(diào)解人”參與協(xié)調(diào)的結(jié)果。另外，已簽訂的協(xié)議多為3年期或兩年期，實(shí)施周期短，補(bǔ)償可持續(xù)性存在不確定性。
落實(shí)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有關(guān)建議
第一，積極落實(shí)長江大保護(hù)有關(guān)政策要求，加快推動(dòng)橫向補(bǔ)償機(jī)制全覆蓋。
按照《長江保護(hù)法》第七十六條相關(guān)要求，以及《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》要求，進(jìn)一步發(fā)揮中央財(cái)政資金激勵(lì)引導(dǎo)作用，強(qiáng)化“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，建立高層級(jí)工作機(jī)制，推動(dòng)長江流域相關(guān)。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在干流、主要支流、重要湖泊及飲用水水源地等水質(zhì)敏感區(qū)域地方人民政府之間加快建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)上下游省份落實(shí)流域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)責(zé)任的督促考核，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一監(jiān)管的推進(jìn)機(jī)制。
第二，因地制宜探索多元化補(bǔ)償方式。
鼓勵(lì)上下游跨區(qū)域結(jié)對(duì)發(fā)展，開展多元化補(bǔ)償實(shí)踐，引導(dǎo)下游地區(qū)通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶持、生態(tài)環(huán)境治理工程幫扶建設(shè)、人員技術(shù)培訓(xùn)、飛地經(jīng)濟(jì)等方式對(duì)上游地區(qū)實(shí)施補(bǔ)償。將生態(tài)補(bǔ)償效益與群眾利益掛鉤，建立利益連接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)地方財(cái)政狀況改善、當(dāng)?shù)厝罕娭赂慌c生態(tài)環(huán)境改善“多贏”。
第三，拓寬生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
開展流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系研究，建立與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值相適配的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索多類型的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式。以“水”為主線，加大優(yōu)質(zhì)水源地生態(tài)涵養(yǎng)能力提升力度，提高水生態(tài)產(chǎn)品供給能力。探索將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興、群眾致富相結(jié)合，將優(yōu)質(zhì)生態(tài)文化資源與農(nóng)旅、林旅、文旅深度融合，打造知名品牌，增加附加值，讓百姓共享生態(tài)產(chǎn)品紅利。
第四，完善流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效制度。
推動(dòng)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》盡早頒布實(shí)施，從流域生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，明確相關(guān)方的義務(wù)與責(zé)任。創(chuàng)新實(shí)踐“造血式”補(bǔ)償模式，通過相關(guān)方編制流域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃或方案，合理安排、有序落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理任務(wù)，依據(jù)年度績(jī)效評(píng)估結(jié)果，為下一步優(yōu)化補(bǔ)償協(xié)議和實(shí)施機(jī)制提供依據(jù)。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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