最高法發(fā)布生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償司法解釋，大幅提高環(huán)境違法成本
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】1月13日，2022年最高人民法院首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱《解釋》），共計(jì)14條，將于1月20日起正式施行。出席新聞發(fā)布會(huì)的最高人民法院副院長(zhǎng)楊臨萍，就這部司法解釋的起草情況、主要內(nèi)容作簡(jiǎn)要介紹說(shuō)明。
為什么要出臺(tái)《解釋》？
懲罰性賠償，作為損害賠償填平原則的突破，通過(guò)讓惡意的不法行為人承擔(dān)超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償，達(dá)到充分救濟(jì)受害人、制裁惡意侵權(quán)人的效果，具有懲罰、震懾、預(yù)防等多重功能。
2021年1月1日施行的民法典，除在總則編將綠色原則確立為基本原則，在民事責(zé)任章第179條繼續(xù)沿用民法總則關(guān)于懲罰性賠償?shù)脑瓌t性規(guī)定之外，還專門在侵權(quán)責(zé)任編環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任章第1232條新增加規(guī)定了生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償制度。
楊臨萍說(shuō)，最高法把貫徹實(shí)施好民法典生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償制度作為踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想的生動(dòng)實(shí)踐，在認(rèn)真總結(jié)司法經(jīng)驗(yàn)、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，就生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)姆秶⒄J(rèn)定要件、計(jì)算基數(shù)和倍數(shù)等具體問(wèn)題予以規(guī)范，制定出臺(tái)本《解釋》。
《解釋》明確審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)脑瓌t，細(xì)化當(dāng)事人主張懲罰性賠償?shù)臅r(shí)點(diǎn)和具體請(qǐng)求，懲罰性賠償?shù)倪m用條件、履行順位等問(wèn)題，確保民法典生態(tài)環(huán)境懲罰性制度在審判實(shí)踐中落實(shí)落細(xì)，見(jiàn)行見(jiàn)效。
《解釋》立足解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法成本低的問(wèn)題，圍繞審判實(shí)踐中亟待統(tǒng)一的懲罰性賠償?shù)倪m用范圍、責(zé)任構(gòu)成以及賠償金數(shù)額的確定等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，充分發(fā)揮懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ，依法提高環(huán)境違法成本，嚴(yán)懲突出環(huán)境違法行為，讓惡意侵權(quán)人付出應(yīng)有代價(jià)。
《解釋》堅(jiān)持統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，合理設(shè)置懲罰性賠償金數(shù)額、懲罰倍數(shù)，綜合考量同一環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為已被處以行政罰款、刑事罰金的情形，在維護(hù)國(guó)家利益、環(huán)境公共利益和人民群眾環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)加快形成綠色生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)同共進(jìn)。
什么情形下啟動(dòng)懲罰性賠償？賠多少？
《解釋》明確了適用范圍。第2條規(guī)定，因環(huán)境污染、生態(tài)破壞受到損害的自然人、法人或者非法人組織，依據(jù)民法典第1232條的規(guī)定，請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任的，適用本解釋。第12條明確了國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的組織作為被侵權(quán)人代表請(qǐng)求懲罰性賠償?shù)膮⒄者m用和但書規(guī)定。
《解釋》明確了適用要件。與普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則不同，懲罰性賠償?shù)臉?gòu)成要件更為嚴(yán)格。根據(jù)民法典第1232條規(guī)定，《解釋》第4條至第8條，明確了懲罰性賠償?shù)奶貏e構(gòu)成要件及其考量因素和典型情形：一是侵權(quán)人實(shí)施了不法行為；二是侵權(quán)人主觀具有故意；三是造成嚴(yán)重后果。同時(shí)，根據(jù)民事訴訟法上“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的規(guī)定，進(jìn)一步明確由被侵權(quán)人對(duì)上述特別要件負(fù)舉證證明責(zé)任。
《解釋》明確了賠償金數(shù)額如何確定。民法典第1232條規(guī)定，“被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償”。在審判實(shí)踐中明確懲罰性賠償金數(shù)額的具體確定，是統(tǒng)一法律適用的題中應(yīng)有之義。《解釋》第9條規(guī)定，懲罰性賠償金數(shù)額，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的人身?yè)p害賠償金、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額作為計(jì)算基數(shù)。第10條明確人民法院確定懲罰性賠償金數(shù)額時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考量侵權(quán)人的惡意程度、侵權(quán)后果的嚴(yán)重程度、侵權(quán)人所獲利益、侵權(quán)人事后采取的修復(fù)措施和效果等因素，同時(shí)規(guī)定一般不超過(guò)基數(shù)二倍的規(guī)定。
此外，《解釋》還明確了生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償請(qǐng)求應(yīng)一并提起、一并解決的程序保障。
對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)將發(fā)揮怎樣的作用？
楊臨萍說(shuō)，民法典新增加規(guī)定生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償制度，是生態(tài)環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是民法典對(duì)現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境問(wèn)題作出的時(shí)代回應(yīng)！督忉尅返某雠_(tái)，旨在準(zhǔn)確理解和切實(shí)實(shí)施民法典這一新增規(guī)定，對(duì)全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)具有重要作用。
一是貫徹最嚴(yán)密法治觀。
生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在違法成本低的突出問(wèn)題。傳統(tǒng)補(bǔ)償性損害賠償僅具有填平功能，不足以懲戒侵權(quán)人的環(huán)境違法行為。普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則，難以體現(xiàn)針對(duì)惡意侵權(quán)人的否定性評(píng)價(jià)。懲罰性賠償責(zé)任，通過(guò)讓惡意的不法行為人承擔(dān)超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償責(zé)任方式，對(duì)其嚴(yán)重侵權(quán)行為付出應(yīng)有代價(jià)，提高違法成本！督忉尅返某雠_(tái)，是貫徹落實(shí)用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的具體實(shí)踐，有利于正確統(tǒng)一適用民法典，充分救濟(jì)受害人，懲罰惡意侵權(quán)人，并警示他人不得實(shí)施類似行為。
二是加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。
懲罰性賠償責(zé)任，是民法典關(guān)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任規(guī)定的一大亮點(diǎn)。針對(duì)違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的侵權(quán)人，適用特殊的責(zé)任方式，是對(duì)損害擔(dān)責(zé)、全面賠償原則的進(jìn)一步落實(shí)！督忉尅返某雠_(tái)，在禁止令、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等預(yù)防性、恢復(fù)性司法措施之外，明確了懲罰性賠償?shù)木唧w適用，提供了更為豐富完善的環(huán)境司法措施，有助于加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國(guó)家強(qiáng)盛、中國(guó)美麗。
三是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平正義。
侵權(quán)責(zé)任方式是民法典保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段之一，相比較于行政法、刑法上的保護(hù)方式，具有不可替代的優(yōu)勢(shì)！督忉尅芬(guī)定，懲罰性賠償金數(shù)額的確定，應(yīng)綜合考慮同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為已經(jīng)受到行政處罰或者刑事追究的情形，并規(guī)定了懲罰性賠償責(zé)任相對(duì)于行政、刑事責(zé)任的優(yōu)先承擔(dān)順位及其在民事責(zé)任內(nèi)部的劣后位序，有益于有機(jī)銜接對(duì)同一違法行為的刑事制裁、民事賠償、行政處罰，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)增進(jìn)生態(tài)環(huán)境民生福祉。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)劉竹梅：
依法審慎適用，懲罰性賠償構(gòu)成要件更為嚴(yán)格
懲罰性賠償會(huì)讓侵權(quán)人承擔(dān)超出實(shí)際損害的賠償責(zé)任，構(gòu)成要件更為嚴(yán)格。出席新聞發(fā)布會(huì)的最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)劉竹梅回應(yīng)了媒體關(guān)心的兩個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。
如何防止濫用懲罰性賠償？
劉竹梅說(shuō)，懲罰性賠償是傳統(tǒng)侵權(quán)法填平原則的例外，具有加重責(zé)任的性質(zhì)。《解釋》用5個(gè)條文的體量規(guī)定了懲罰性賠償?shù)倪m用條件，充分體現(xiàn)了我們嚴(yán)格把握其適用條件、依法審慎適用的基本態(tài)度，適用須滿足以下三個(gè)特別要件：
一是行為要件。
懲罰性賠償具有懲罰功能。侵權(quán)人實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的不法行為，是對(duì)其施以懲罰的正當(dāng)性基礎(chǔ)。而某一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為是否具有違法性，應(yīng)充分關(guān)注政府在環(huán)境治理體系中所處的主導(dǎo)地位。且根據(jù)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，關(guān)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，可制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方性標(biāo)準(zhǔn)，或者在無(wú)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)制定地方性標(biāo)準(zhǔn)。故《解釋》第5條關(guān)于“是否違反法律規(guī)定”的認(rèn)定依據(jù)，除狹義的全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律外，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等在內(nèi)，必要時(shí)可以參照規(guī)章的規(guī)定。
二是主觀要件。
侵權(quán)人的主觀惡意，是懲罰性賠償?shù)幕A(chǔ)性要件。根據(jù)《解釋》第6條規(guī)定，對(duì)侵權(quán)人是否具有故意的考量因素，包括其職業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)背景或者經(jīng)營(yíng)范圍，因同一或者同類污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到行政處罰或者刑事追究的情況，以及污染物的種類，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的方式等，主要來(lái)源于對(duì)審判實(shí)踐中典型案例的總結(jié)。此外，故意作為一種主觀狀態(tài)，往往難以直接證明，一般需通過(guò)侵權(quán)人的行為來(lái)認(rèn)定。故《解釋》第7條根據(jù)環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、礦產(chǎn)資源法等相關(guān)法律規(guī)定，明確了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定侵權(quán)人具有故意的9種典型情形。
三是后果要件。
懲罰性賠償?shù)倪m用應(yīng)遵循謙抑原則，聚焦于損害后果嚴(yán)重的侵權(quán)行為，避免侵權(quán)人動(dòng)輒得咎。且此種嚴(yán)重后果，必須是已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的、現(xiàn)實(shí)存在的人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損失或者生態(tài)環(huán)境損害，不能僅是一種風(fēng)險(xiǎn)。《解釋》第8條規(guī)定，人民法院認(rèn)定是否造成嚴(yán)重后果，應(yīng)根據(jù)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的持續(xù)時(shí)間、地域范圍，造成環(huán)境污染、破壞生態(tài)的范圍和程度，社會(huì)影響等因素綜合判斷。而造成他人死亡、健康嚴(yán)重?fù)p害，重大財(cái)產(chǎn)損失，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害或者重大不良社會(huì)影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為造成嚴(yán)重后果。
賠償基數(shù)和倍數(shù)如何計(jì)算？
劉竹梅說(shuō)，明確懲罰性賠償金的計(jì)算基數(shù)和倍數(shù)，是《解釋》貫徹實(shí)施民法典第1232條規(guī)定，增強(qiáng)其在審判實(shí)踐中的可操作性、統(tǒng)一法律適用的重要任務(wù)之一。
基數(shù)以實(shí)際損失計(jì)算。
懲罰性賠償是補(bǔ)償性損害賠償之上的附加性責(zé)任。其數(shù)額的確定應(yīng)以被侵權(quán)人受到的實(shí)際損失作為計(jì)算基數(shù)。對(duì)此，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第55條、食品安全法第148條第2款，商標(biāo)法第63條第1款、著作權(quán)法第54條等關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，均采同理。故《解釋》第9條規(guī)定，環(huán)境私益侵權(quán)訴訟中懲罰性賠償金，應(yīng)以因環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的人身?yè)p害賠償金、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額作為基數(shù)。而人身?yè)p害賠償金、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額的確定，因生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件的法律適用，除民法典外，還可能涉及諸多生態(tài)環(huán)境保護(hù)的單行法、特別法，故除依照民法典第1179條、第1184條的規(guī)定外，增加了“法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”的但書表述。環(huán)境公益侵權(quán)訴訟參照適用懲罰性賠償?shù)，則應(yīng)以生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能期間損失、永久性損失數(shù)額作為基數(shù)。
倍數(shù)一般不超過(guò)損失數(shù)額二倍。
現(xiàn)行法律、司法解釋中關(guān)于懲罰性賠償?shù)谋稊?shù)限定，存在三種模式。第一種是固定倍數(shù)，如“價(jià)款十倍或者損失三倍”；第二種是彈性倍數(shù)，如“一倍以上五倍以下”；第三種是不設(shè)定倍數(shù)限制。《解釋》起草中，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證，為兼顧可操作性和靈活性，采取了彈性倍數(shù)的模式。同時(shí)，考慮到生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償以造成嚴(yán)重后果為要件，其損害基數(shù)往往較大，將其倍數(shù)設(shè)定為一般不超過(guò)損失數(shù)額的二倍，在遵循謙抑原則的同時(shí)，亦備特別情勢(shì)之需。需要說(shuō)明的是，二倍以內(nèi)的倍數(shù)規(guī)定，并不要求必須是整倍數(shù)，根據(jù)個(gè)案的具體情況，可以確定為小數(shù)。
此外，因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為已被行政機(jī)關(guān)給予罰款或者被人民法院判處罰金的，因缺乏法律依據(jù)而不能免除侵權(quán)人的懲罰性賠償責(zé)任，但《解釋》第10條規(guī)定可在確定懲罰金數(shù)額時(shí)予以綜合考慮。
觀 點(diǎn)
作為新設(shè)條款，民法典第1232條中并未立即明確懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，最高法適時(shí)出臺(tái)《解釋》，既延續(xù)了民法典設(shè)立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)木褚x，也為今后該條文發(fā)揮更大法律功效和實(shí)踐價(jià)值提供了方向和指引。
——馮帆 全國(guó)人大代表、最高人民法院特邀監(jiān)督員、江西省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、江西省新的社會(huì)階層人士聯(lián)誼會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)浩律師（南昌）事務(wù)所主任
生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件的審理不僅關(guān)涉民事主體合法權(quán)益的保護(hù)，更涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌。將懲罰性賠償規(guī)則延伸到生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，既是一項(xiàng)全新的積極探索，更亟需最高裁判機(jī)關(guān)在理解適用和裁判尺度上予以統(tǒng)一指導(dǎo)。最高法審時(shí)度勢(shì)發(fā)布《解釋》，為類似案件審理提供了基本遵循，有助于裁判尺度統(tǒng)一。
——姚輝 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、最高人民法院特邀咨詢員
民法典第1232條創(chuàng)新性將懲罰性賠償制度引入生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，是我國(guó)環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任體系的一項(xiàng)重大改革。為解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，大幅提高環(huán)境違法成本，同時(shí)為審判實(shí)踐提供具體的裁判指引，《解釋》針對(duì)審判實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題予以完善細(xì)化規(guī)定，確保了該項(xiàng)制度的正確適用，有效起到懲治不法、震懾和遏制潛在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為的作用。
——秦天寶 武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)
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