行政主管部門還能使用“警告”處罰嗎？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《行政處罰法》（下簡稱《處罰法》）第九條規(guī)定了行政處罰的種類，第一個(gè)便是“（一）警告……”，與舊法第八條一致，將“（一）警告”放在各種種類的最前端！董h(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）一脈相承，遙相呼應(yīng)，第十條也將“（一）警告”置于首當(dāng)其沖的位置？梢“警告”極其重要，不可或缺。
但自2015年1月1日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，新修正、新修訂和新制定的各部生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，法律責(zé)任中基本都放棄或者不再規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門適用“警告”（《水污染防治法》第八十八條、《固體廢物污染防治法》第一百零八條針對(duì)“處理處置后的污泥不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)污泥去向等未進(jìn)行記錄的”以及“對(duì)污泥流向、用途、用量等未進(jìn)行跟蹤、記錄，或者處理后的污泥不符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的”等仍規(guī)定，“由城鎮(zhèn)排水主管部門責(zé)令限期采取治理措施”等非生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門“給予警告”）。按照于法有據(jù)的要求，警告處罰在生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的處罰實(shí)踐中已難覓蹤影。
從違法嚴(yán)重性上看，“警告”行政處罰最輕，適用自然最廣，否則，就必然與生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐相違背。如同“四種形態(tài)”強(qiáng)調(diào)的一樣，“第一種：黨內(nèi)關(guān)系要正常化，批評(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；第二種：黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)”；而性質(zhì)遞增、處罰嚴(yán)重的第三種和第四種應(yīng)當(dāng)是少數(shù)和極少數(shù)。生態(tài)環(huán)境環(huán)保執(zhí)法及實(shí)踐也理當(dāng)如此。
法律規(guī)定錯(cuò)了嗎？生態(tài)文明建設(shè)的提出和發(fā)展，是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)緊迫需要：執(zhí)法銅齒鋼牙、老虎發(fā)威、善于亮劍，要盡快逆轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題。嚴(yán)處重罰正當(dāng)其時(shí)，樹立了生態(tài)當(dāng)先的正確導(dǎo)向。十八大以來，全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷好轉(zhuǎn)，就是明證。
顯然，執(zhí)法環(huán)節(jié)出了問題，背棄了運(yùn)用“警告”處罰的重大作用。“警告”既接續(xù)全民守法“抓早抓小”的方法論，又符合問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的生態(tài)文明形勢，是新形勢下生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法全面從嚴(yán)的進(jìn)一步深化，更能凸顯生態(tài)環(huán)保執(zhí)法對(duì)行政相對(duì)人的關(guān)心愛護(hù)意愿，做到污染違法行為“防患于未然”。重典從嚴(yán)治污，不僅要關(guān)注事后的“終端處理”，還要把執(zhí)法處罰目光前移，在懲防并舉的同時(shí)，更加注重嚴(yán)重違法行為的預(yù)防，用最多的辦法、盡最大的努力保護(hù)和挽救，使受到罰款以上處理的行政相對(duì)人成為少數(shù)、極少數(shù)，從而構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法立體體系導(dǎo)向。
適用警告，符合《處罰法》第六條規(guī)定的目的：實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合、服務(wù)與管理相結(jié)合，教育、引導(dǎo)公民、法人或者其他組織自覺守法。畢竟，執(zhí)法只是手段。
法律沒有規(guī)定“警告”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門行政執(zhí)法如何適用呢？
一是從行政處罰適用上看，《處罰法》第三十二條規(guī)定，“當(dāng)事人有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰：(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；(二)受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；(三)主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的；(四)配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；(五)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的”（在舊法第二十七條第一款的基礎(chǔ)上增加了“（二)……或者誘騙實(shí)施違法行為的；(三)主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的”）。“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”的后果，重要表現(xiàn)形式就是少不了的“警告”。
要注意的是，在舊法第二十七條第二款“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的基礎(chǔ)上，新法第三十三條還增加了“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰；當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰”的規(guī)定。既然不予處罰，就不能與處罰較輕而須適用的“警告”混淆。不予處罰，也不能放任行政管理目的，如新法第三十三條第三款規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。
二是從行政處罰決定上看，依據(jù)《處罰法》第五十七條的規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定”（舊法第三十八條）。
《辦法》第六條規(guī)范自由裁量權(quán)的規(guī)定更為具體：“行使行政處罰自由裁量權(quán)必須符合立法目的，并綜合考慮以下情節(jié)：（一）違法行為所造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度及社會(huì)影響；（二）當(dāng)事人的過錯(cuò)程度；（三）違法行為的具體方式或者手段；（四）違法行為危害的具體對(duì)象；（五）當(dāng)事人是初犯還是再犯；（六）當(dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果……”執(zhí)法規(guī)范的話，適用最多的當(dāng)然是處罰較輕的警告。
同樣需要注意的是，《處罰法》第五十七條“（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰”，自然就不能給予警告。
但若超出不予處罰范圍，如“初次違法且危害后果輕微”（后果不輕微就要處罰）但未“并及時(shí)改正”“違法危害后果輕微（不是初次就不論是否及時(shí)改正）”或者“當(dāng)事人沒有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)”的輕微環(huán)境違法行為，就可以或者應(yīng)當(dāng)適用警告。
既然警告是行政處罰，那就要依照與罰款等法律規(guī)定的行政處罰程序進(jìn)行：立案調(diào)查終結(jié)后，經(jīng)過審查作出決定，并非在立案階段就有了定論，起初階段不能影響案件正常的“立案調(diào)查”。
三是作為聲譽(yù)罰，警告雖輕，但也會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生相應(yīng)負(fù)面影響，必須依照《處罰法》第二十八條第一款規(guī)定處理：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”（舊法第二十三條，《辦法》第十一條第一款）。否則，就與立法及處罰目的相違背。所以，同時(shí)要充分使用更加快捷有效的行政命令，如《辦法》第十二條規(guī)定的責(zé)令改正形式：“根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：（一）責(zé)令停止建設(shè)；（二）責(zé)令停止試生產(chǎn)；（三）責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；（四）責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；（五）責(zé)令重新安裝使用；（六）責(zé)令限期拆除；（七）責(zé)令停止違法行為；（八）責(zé)令限期治理；（九）法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。”
四是考慮到“警告”處罰輕微，甚至被認(rèn)為是“隔靴搔癢”，因而，違法行為就必須得到徹底改正。依據(jù)《辦法》第十一條第二款責(zé)令改正與連續(xù)違法認(rèn)定的規(guī)定，“責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”，實(shí)施“警告”處罰后，后續(xù)的檢查就必須跟上，一旦沒有改正，未起到教育的目的，那就依法從嚴(yán)處罰。
因而，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門處罰要根據(jù)調(diào)查實(shí)情，將大氣、水、固體廢物、土壤等違法污、染破壞行為的具體案情，與《處罰法》《辦法》等相結(jié)合，積極適用“警告”行政處罰和各個(gè)法律規(guī)定的行政命令，不斷營造全民守法、建設(shè)生態(tài)文明的正向氛圍。
作者單位：河南省三門峽市生態(tài)環(huán)境局靈寶分局
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