生態(tài)環(huán)境部門(mén)如何正確適用法制審核制度？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】法制審核是行政處罰的重要程序性制度，有利于保障行政處罰決定的合法公正。本文擬從法制審核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、主體、具體審核內(nèi)容等方面，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)正確適用法制審核制度進(jìn)行探討。
■法制審核是事前審核
法制審核是事前審核，不能先作出行政處罰決定，事后再補(bǔ)辦法制審核手續(xù)。根據(jù)《行政處罰法》第五十八條第一款的規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核。
需要注意的是，《行政處罰法》雖未明確規(guī)定法制審核與聽(tīng)證程序和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序的時(shí)間先后問(wèn)題，但可從相關(guān)法律條文邏輯推導(dǎo)出三者之間的先后順序，即聽(tīng)證之后進(jìn)行法制審核，然后再進(jìn)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論。
根據(jù)《行政處罰法》第五十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。顯而易見(jiàn)，法制審核應(yīng)安排在聽(tīng)證程序之后。
根據(jù)《行政處罰法》第五十七條第二款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體討論決定案件的處理結(jié)果。
行政處罰決定集體討論是對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為行政處罰案件決定程序的特殊要求。法制審核作為行政處罰決定作出前的一項(xiàng)前置程序，并沒(méi)有決斷力，法制審核意見(jiàn)是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰決定的重要參考。因此，法制審核應(yīng)在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論前進(jìn)行。
需要說(shuō)明的是，從行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的角度解釋?zhuān)姓䴔C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有權(quán)否定法制審核意見(jiàn)，但應(yīng)當(dāng)在行政處罰案卷中將各方意見(jiàn)和理由記錄在案。
■法制審核的主體是從事行政處罰決定法制審核的人員
根據(jù)《行政處罰法》第五十七條第一款，法制審核的主體是從事行政處罰決定法制審核的人員。
一方面，法制審核人員應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定，以保障法制審核的專(zhuān)業(yè)性、連貫性、統(tǒng)一性！蛾P(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見(jiàn)》（環(huán)辦執(zhí)法〔2019〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）提出，進(jìn)行法制審核的機(jī)構(gòu)一般是各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有條件單獨(dú)設(shè)立法制工作內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法制審核崗位，按規(guī)定配備具有法律專(zhuān)業(yè)背景并與法制審核工作任務(wù)相適應(yīng)的法制審核人員。鼓勵(lì)采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在法制審核工作中的作用。
另一方面，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)指導(dǎo)意見(jiàn)）雖要求各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要明確具體負(fù)責(zé)本單位重大執(zhí)法決定法制審核的工作機(jī)構(gòu)。但《行政處罰法》并沒(méi)有統(tǒng)一要求成立法制審核機(jī)構(gòu)，避免“一刀切”。
此外，法制審核人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的，應(yīng)按照《行政處罰法》第四十三條的規(guī)定納入回避人員的范疇。
■不予處罰決定不需要法制審核
《行政處罰法》在2017年修改時(shí)明確“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核”，但并沒(méi)有明確法制審核的范圍。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了法制審核的范圍，落腳點(diǎn)在重大執(zhí)法決定上。
2021年修訂的《行政處罰法》第五十七條第一款規(guī)定了四類(lèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的情形：涉及重大公共利益的；直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的；案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。這是從行政處罰決定涉及的利益重要程度和案情疑難程度的角度，確定了法制審核的范圍。
除了明確列舉的前三類(lèi)情形外，其他法律或者行政法規(guī)、地方性法規(guī)還可以規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的情形，屬于這些情形的，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核。
《行政處罰法》第五十七條第一款雖然列舉了行政處罰法制審核的適用范圍，但仍需進(jìn)一步細(xì)化具體適用情形！秾(shí)施意見(jiàn)》要求，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)根據(jù)本部門(mén)履行行政處罰等行政執(zhí)法職責(zé)的具體情況，結(jié)合違法行為種類(lèi)、涉案金額、執(zhí)法層級(jí)、涉案金額、社會(huì)影響等因素，在2019年年底前制定本部門(mén)重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單。
另外，不予處罰決定是否需要法制審核？根據(jù)《行政處罰法》第三十條、第三十一條、第三十三條和第三十六條等的規(guī)定，不予處罰決定主要適用于不構(gòu)成應(yīng)受處罰的行為，或者構(gòu)成應(yīng)受處罰的行為，但是可以酌定免予處罰。據(jù)此，不予處罰決定原則上不屬于《行政處罰法》第五十八條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的行政處罰決定范疇，不需要進(jìn)行法制審核。
《行政處罰法》并未對(duì)法制審核具體審核哪些內(nèi)容作出規(guī)定！秾(shí)施意見(jiàn)》提出，審核內(nèi)容重點(diǎn)包括執(zhí)法主體、管轄權(quán)限、執(zhí)法程序、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、證據(jù)使用、自由裁量權(quán)運(yùn)用等。
■法制審核是重大復(fù)雜案件作出行政處罰決定的必經(jīng)程序
行政處罰決定法制審核是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了強(qiáng)化法制審核制度的剛性，使法制審核制度發(fā)揮應(yīng)有作用，《行政處罰法》第五十七條第一款明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的情形，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。
法制審核是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的內(nèi)部程序，法制審核意見(jiàn)只是為行政處罰決定提供法律參考，并不會(huì)對(duì)外發(fā)生法律效力，但卻是重大、復(fù)雜案件作出行政處罰決定的必經(jīng)程序。對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的案件，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)，行政機(jī)關(guān)卻作出行政處罰決定的，則屬于程序違法。根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第二款的規(guī)定，違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效。
行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)對(duì)送審材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，以及執(zhí)法的事實(shí)、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負(fù)責(zé)。法制審核機(jī)構(gòu)僅對(duì)其出具的法制審核意見(jiàn)負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本機(jī)關(guān)最終作出的行政處罰決定負(fù)責(zé)。
各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》的要求結(jié)合實(shí)際，確定法制審核流程，明確送審材料報(bào)送要求和審核的方式、時(shí)限、責(zé)任，建立健全法制審核機(jī)構(gòu)與行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)對(duì)審核意見(jiàn)不一致時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制。
如果法制審核意見(jiàn)發(fā)現(xiàn)有違法或者不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，而行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒(méi)有采納，法制審核人員不承擔(dān)責(zé)任；如果行政執(zhí)法決定存在問(wèn)題，法制審核人員卻沒(méi)有發(fā)現(xiàn)而導(dǎo)致行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤的，法制審核人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，因行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)的承辦人員、負(fù)責(zé)法制審核的人員和審批行政執(zhí)法決定的負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法等，導(dǎo)致行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤，要依紀(jì)依法追究相關(guān)人員責(zé)任。
作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、湖南中奕律師事務(wù)所
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