符合“免罰清單”情形是免罰的充分條件還是必要條件？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】為推動行政執(zhí)法部門實施包容審慎監(jiān)管，支持市場主體持續(xù)健康發(fā)展，近年來，絕大多數(shù)地方或者部門都出臺制定了“行政處罰免罰清單”。“清單”大大提高了行政執(zhí)法的精準(zhǔn)度、合法合理性和可操作性，同時也無形之中壓縮了行政執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)空間，降低了行政執(zhí)法的風(fēng)險。然而，在執(zhí)行落實“清單”過程中，存在一個普遍性的問題，那就是極端、機械、教條式的執(zhí)行落實“清單”，其中，最有代表性的是把“清單”法律法規(guī)化，有兩種具體表現(xiàn)：一是符合“免罰清單”中免罰條件的一定必須“免罰”；二是不符合“免罰清單”中免罰條件的一定不能“免罰”。
筆者認(rèn)為以上類似把符不符合“免罰清單”免罰情形作為是否免罰的充分條件、必要條件過于極端、片面，免罰與否要依法依規(guī)，根據(jù)具體詳細的違法事實，而不是完全、絕對地依賴、局限于“免罰”給出的免罰種類、免罰情形條件。筆者認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)行落實“免罰清單”過程中要樹立強化以下三種觀念意識。
首先，要認(rèn)清“免罰清單”的性質(zhì)本質(zhì)，樹立強化“免罰清單”并非法律法規(guī)的觀念
從法律角度上審視“免罰清單”，它是本行業(yè)領(lǐng)域?qū)Α缎姓幜P法》第三十三條等條款的解讀或者細化、具體化，其對執(zhí)法沒有剛性硬性約束，僅僅是執(zhí)法的參考、參照而已，也就是執(zhí)行、落實與否都不違法，與行政行為的合法性、合理性沒有必然聯(lián)系。
另外，執(zhí)法過程中，在有關(guān)法律文書中要避免杜絕“根據(jù)”“依據(jù)”某某“免罰清單”等把“免罰清單”當(dāng)成法律法規(guī)的表述，這樣無疑會給環(huán)境執(zhí)法造成“瑕疵”甚至是風(fēng)險，在使用“免罰清單”上建議使用“參照”“參考”等表述。
其次，要樹立符合“免罰清單”免罰情形、條件，也可以處罰的觀念
當(dāng)前，一些執(zhí)法部分存在“符合免罰條件就一定必須不予處罰”的極端認(rèn)識，比如，有的“免罰清單”規(guī)定污染物超標(biāo)倍數(shù)低于0.1倍以下免予處罰，執(zhí)法人員在接到《檢測報告》時，一看超標(biāo)倍數(shù)低于0.1倍，無論是立案、調(diào)查取證等都按照“不予處罰”的打算，“辦理不予處罰案件”的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)進行。因為作出不予處罰決定后，當(dāng)事人基本上不會提起復(fù)議、訴訟，受此影響，執(zhí)法人員會無形之中降低調(diào)查取證的標(biāo)準(zhǔn)，僅僅過多地收集不予處罰的證據(jù)，忽視或者放棄了“處罰證據(jù)”的調(diào)取。類似免罰先入為主、帶著免罰目的去調(diào)查的現(xiàn)象，會嚴(yán)重影響調(diào)查取證的客觀真實性、案件辦理的公平公正性。
事實上，這無疑也是將調(diào)查取證與違法事實認(rèn)定二者邏輯順序顛倒，也就是先有認(rèn)定處理結(jié)論，后圍繞這個結(jié)論或目標(biāo)去調(diào)查取證，這樣獲取的所用證據(jù)可能都是支持不予處罰的，這無疑是將調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)混為一談，違背查處分離原則。
在該方面，建議環(huán)境執(zhí)法部門在調(diào)查上述“符合免罰清單情形”案件時，要做好兩手準(zhǔn)備，既要做好“處罰”的準(zhǔn)備，也要做好“免罰”的準(zhǔn)備，全面客觀公正地收集、調(diào)取“罰”與“不罰”正方兩方面的證據(jù)。在這里超標(biāo)倍數(shù)低于0.1倍僅僅是認(rèn)定輕微違法的標(biāo)準(zhǔn)之一而不是決定不予處罰的唯一決定性因素，如果違法當(dāng)事人多次出現(xiàn)超標(biāo)排污，或者排污行為已造成嚴(yán)重的污染后果這些情況是否也應(yīng)該成為處罰與否需要考慮的內(nèi)容。因此，僅僅把符合“免罰清單”免罰條件作為決定處罰與否的充分條件，過于片面。
最后，確立不符合“免罰清單”條件情形的也可以“免予處罰”的觀念
近日，某地政府行政復(fù)議辦公室對一起因“建設(shè)項目未驗先投”環(huán)境違法行為提起的行政復(fù)議案作出行政復(fù)議決定，撤銷了環(huán)境執(zhí)法部門作出的行政處罰決定。理由是雖然違法行為不完全具備該地方“免罰清單”其中的一項免罰條件、情形。該行政復(fù)議辦公室認(rèn)為雖然當(dāng)事人的違法行為不完全符合“免罰清單”的所有具體條件，但是其認(rèn)為當(dāng)事人的違法行為符合《行政處罰法》第三十三條不予處罰的條件，因此，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)不予處罰。
筆者對類似“免罰清單外的情形也可以免罰”的做法持贊成態(tài)度，這種超越“免罰清單”擴大免罰范圍、豐富免罰條件情形的做法，只要依法依規(guī)依據(jù)事實，“有理有據(jù)”、合法合理就應(yīng)當(dāng)提倡。
總之，環(huán)境執(zhí)法部門要科學(xué)、理性正確認(rèn)識“免罰清單”的本質(zhì)以及出臺“免罰清單”的目的意義，不能過分地依賴“免罰清單”讓其束縛住手腳，不能沒有依據(jù)地放大其在是否處罰中的作用，要把處罰與否的決定權(quán)真正交給法律法規(guī)、違法的具體事實證據(jù)。
作者單位：臨沂市生態(tài)環(huán)境局莒南縣分局
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
