認(rèn)定無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不予處罰應(yīng)把握哪些條件？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2021年7月15日施行的《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。”此條款規(guī)定結(jié)束了法律施行前關(guān)于行政處罰是“客觀歸罰”還是“主客觀相一致的歸罰”的討論，確立了過(guò)錯(cuò)推定的歸責(zé)原則。
行政部門實(shí)施行政處罰以違法行為人造成的客觀損害為基礎(chǔ)，推定違法行為人有主觀過(guò)錯(cuò)，按主客觀相一致的原則進(jìn)行違法行政責(zé)任判定；行為人如果認(rèn)為自己無(wú)主現(xiàn)過(guò)錯(cuò)，則由其向行政機(jī)關(guān)提出并承擔(dān)舉證責(zé)任。
根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐和法律原理，筆者認(rèn)為，實(shí)施無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不予處罰實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)證明活動(dòng)，涉及舉證、證據(jù)的審查及判斷等工作，實(shí)踐中要嚴(yán)格掌握條件，做到依法執(zhí)法。
原則上由當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任
按照本款法律規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為自己沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人及其委托代理人向行政機(jī)關(guān)主動(dòng)舉證，這是法律規(guī)定的舉證原則，是“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則的體現(xiàn)。同時(shí)，法律也規(guī)定了例外情形，該款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。比如，《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第三款規(guī)定“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的”，以及《水污染防治法》第八十三條第三款的規(guī)定“利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞,私設(shè)暗管,篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),或者不正常運(yùn)行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的”，其違法行為構(gòu)成要件之一是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)具有逃避的故意，需要生態(tài)環(huán)境部門去進(jìn)行舉證，類似的規(guī)定在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中還有很多。
筆者以為，凡是法律條文中出現(xiàn)“擅自”“拒不執(zhí)行”“拒不改正”“拒絕”“阻撓”“弄虛作假”等涉及違法主觀方面要求的，都需要生態(tài)環(huán)境部門查證舉證，這點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起重視。
當(dāng)事人舉證貫穿于案件處理全過(guò)程
當(dāng)事人向生態(tài)環(huán)境部門舉證證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)行政處罰決定書下達(dá)之前的全部階段，無(wú)論案件是否經(jīng)過(guò)了行政機(jī)關(guān)法制審核、負(fù)責(zé)人決定或者經(jīng)過(guò)案審會(huì)集體討論，只要行政處罰決定書沒(méi)有正式下達(dá)，當(dāng)事人都有權(quán)利進(jìn)行舉證，這是當(dāng)事人行使陳述申辯權(quán)和抗辯權(quán)的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。
如果在此期間當(dāng)事人一直未能舉證其無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，可以視為其放棄舉證權(quán)利，行政處罰決定書下達(dá)后當(dāng)事人再提出舉證的，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)不予審核，上級(jí)部門和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)已下達(dá)的行政處罰決定書不能作為錯(cuò)案處理。
當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)就其“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)”提出證據(jù)材料
根據(jù)法律規(guī)定，主觀過(guò)錯(cuò)包括故意和過(guò)失兩個(gè)方面，故意包括直接和間接兩種形態(tài)，過(guò)失包括疏忽大意和過(guò)于自信兩種形態(tài)。法律要求的“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)”，包括當(dāng)事人不存在主觀故意或過(guò)失實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為。法律要求當(dāng)事人自證其無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，就是要求其出示證據(jù)來(lái)排除存在引起違法行為或后果發(fā)生的故意和過(guò)失四種主觀形態(tài)，證明當(dāng)事人已經(jīng)就阻止違反法律的行為或損害生態(tài)環(huán)境的后果盡了所有法律上和職責(zé)上的注意義務(wù)。
筆者認(rèn)為，在法律上排除當(dāng)事人有主觀過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)至少包括以下幾種情形，一是意外事件，即由于不能抗拒或者不能預(yù)見的原因所引起如突生疾患、安全生產(chǎn)事故、遭遇劫匪等；二是不可抗力，即因不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況（包括重大自然災(zāi)害或社會(huì)變故）所導(dǎo)致的，比如大地震、颶風(fēng)、戰(zhàn)爭(zhēng)等。三是緊急避險(xiǎn)，即為了保障更大的利益迫不得已損害相對(duì)較小的利益，要求保護(hù)的利益是比生態(tài)環(huán)境更大、更寶貴、更緊迫、無(wú)其他辦法避免受損的利益，比如現(xiàn)場(chǎng)工人的生命健康等。當(dāng)然，緊急避險(xiǎn)造成生態(tài)環(huán)境損害后果的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，但不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。四是當(dāng)事人生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的、當(dāng)前污染防治科技水平尚不能發(fā)現(xiàn)、防治措施手段尚不能防治或者目前尚未納入環(huán)境管理或者現(xiàn)有管理措施不足、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)規(guī)定的新型污染源，例如排放到環(huán)境中的持久性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素、微塑料等新污染物。當(dāng)然，當(dāng)事人在生產(chǎn)過(guò)程中的違法行為除外。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)就上述方面進(jìn)行舉證。
當(dāng)事人舉證的證明標(biāo)準(zhǔn)是“足以證明”
證明標(biāo)準(zhǔn)的意思是指，只要當(dāng)事人提供的證據(jù)程度上達(dá)到了無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的證明標(biāo)準(zhǔn)，就意味著其主張成立，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其不予處罰。根據(jù)法律規(guī)定，這項(xiàng)證明程度的標(biāo)準(zhǔn)是“足以”。在證據(jù)法理論中，“足以”的標(biāo)準(zhǔn)是高度蓋然性的優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，不是排除合理懷疑的客觀真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。
筆者以為，“足以”標(biāo)準(zhǔn)是證明活動(dòng)的最低標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重證據(jù)的質(zhì)量，尤其是證據(jù)與待證事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)事人向生態(tài)環(huán)境部門舉證證明其無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，哪怕只有一件證據(jù)，只要能夠證明當(dāng)事人沒(méi)有主觀故意，也應(yīng)當(dāng)予以采信。比如，當(dāng)事人舉證其已采用了足夠的污染防治手段，但由于暴雨、臺(tái)風(fēng)等影響，仍然造成廢水溢出廠外污染環(huán)境的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不可抗力，當(dāng)事人無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)。
對(duì)當(dāng)事人提出的主張和提交的證據(jù)應(yīng)當(dāng)審慎審查判斷
生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)審核判斷當(dāng)事人提交的證據(jù)與無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的待證事實(shí)之間是否具有直接關(guān)聯(lián)性，是否據(jù)此可以足以證明其“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)”的主張得以成立。生態(tài)環(huán)境部門在審查判斷時(shí)應(yīng)當(dāng)達(dá)到“確信”的標(biāo)準(zhǔn)。
是否能夠“確信”，筆者建議應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面思考，一是案件本身的疑難復(fù)雜程度，案情越難越復(fù)雜，審查應(yīng)當(dāng)越細(xì)致；二是當(dāng)事人舉證材料的收集難易程度，收集難度高低，難以影響證據(jù)真?zhèn)闻袛，審查?yīng)當(dāng)越細(xì)致；三是辦案人員的職業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn)技能以及生活常識(shí)，這些往往影響到審查判斷證據(jù)的準(zhǔn)確性；四是辦案程序?qū)Ξ?dāng)事人陳述、申辯以及申請(qǐng)聽證權(quán)利是否予以保障，這些對(duì)當(dāng)事人舉證的合法性、真實(shí)性有直接關(guān)系。五是當(dāng)事人的證據(jù)材料與“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)”的待證實(shí)是否存在著直接的必然的聯(lián)系，有無(wú)相反的證據(jù)足以推翻其主張。
生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書中載明理由
生態(tài)環(huán)境部門審查判斷當(dāng)事人提交的證據(jù)材料，無(wú)論是否采信，在處罰決定書中都要充分說(shuō)明理由。一是做到文書說(shuō)理充分，以理服人，體現(xiàn)以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩；二是通過(guò)規(guī)范行政法律文書，向當(dāng)事人和社會(huì)公眾宣傳普及生態(tài)環(huán)境和行政處罰法律法規(guī)知識(shí)；三是更好地接受社會(huì)公眾監(jiān)督。
作者單位：江西省生態(tài)環(huán)境廳生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
