制作說理式處罰決定書須注意哪些要點？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十六條相比于《行政處罰法》第五十九條的規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境行政處罰決定書的制作提出了新的要求，說理式執(zhí)法將正式、全面地進入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域。
通過說理，可以讓當事人明白違法的“事理、法理和情理”，以“理”服人，從而減少行政爭議的發(fā)生。結(jié)合實踐，筆者認為，說理式行政處罰決定書制作時要圍繞“說事理、說情理、說法理”三個方面，才會達到邏輯周密、論證嚴謹、說理透徹，滿足法治教育的現(xiàn)實需要。
說清違法事實和證據(jù)運用
《行政處罰法》第四十條規(guī)定，違法事實不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。作為行政處罰決定書最基本的要求就是做到說清違法事實清楚和證據(jù)充分。因而，在“說事理”上要做到三點：
一是按收集證據(jù)說清違法事實。要堅持證據(jù)裁判原則，展開事實的說理，對違法行為的構(gòu)成要件、因果關(guān)系和違法事實的認定過程等陳述清楚。在生態(tài)環(huán)境行政處罰決定書中，要把所有的違法事實全部敘述完畢，詳細闡明違法行為信息，如時間、地點、行為、情節(jié)、動機、后果等，使當事人比較系統(tǒng)地理解違法事實的本質(zhì)。
二是按時間順序說清案件過程。堅持時間脈絡(luò)，從人的認知規(guī)律角度，按時間“順序”描述違法事實。這樣的說理方式優(yōu)點在于：便于當事人直接、清晰地了解違法事實的時空，對于違法事實易于接受；利于執(zhí)法人員調(diào)查取證，可以根據(jù)時間的核心節(jié)點，把行為、情節(jié)、后果、動機等基本要素系統(tǒng)地進行陳述；便于公眾對違法事實更直觀地了解，以樸素的眼光來看待案件。
三是按證據(jù)特性說清證據(jù)運用。堅持證據(jù)特性，規(guī)范使用證據(jù)，在現(xiàn)行更多的行政處罰決定中，一般只是列舉證據(jù)，表述為“以上事實有某某證據(jù)為證”，對于違法事實、裁量情節(jié)需要證據(jù)證明的內(nèi)容未作解釋和說明。所以，在證據(jù)的說理上，要闡述證據(jù)形式和證據(jù)所要證明的內(nèi)容，具體就是堅持證據(jù)的合法性、真實性、關(guān)聯(lián)性來敘述證據(jù)的來源、種類和證明內(nèi)容。具體說理要求包括：
敘述證據(jù)的來源。這是證據(jù)真實性和合法性的要求，詳細說明證據(jù)提取時間、提供單位，從而來判斷證據(jù)是否為非法證據(jù)，是否為事后取得的證據(jù)，如“某年某月某日某局制作現(xiàn)場檢查筆錄1份”，這樣的敘述，便于當事人了解證據(jù)的調(diào)取程序，更容易于接受。
敘述證據(jù)的證明內(nèi)容。在敘述時，不能擴大和縮小證據(jù)證明的內(nèi)容，基于證據(jù)的本身來證明范圍。在目前的實踐中，我們建議對每一份證據(jù)進行敘述，不建議對證據(jù)進行分組歸類進行敘述證明內(nèi)容，這樣的做法是基于證據(jù)本身異質(zhì)性，比如，“現(xiàn)場檢查筆錄”和“調(diào)查詢問筆錄”這兩種證據(jù)在證明主要違法事實是一致性的，但是這兩種證據(jù)本身的側(cè)重點不同，從而證明內(nèi)容的范圍也是不同的。
全面的說理證據(jù)。處罰決定書對于證據(jù)的說理要堅持全面的原則，需要說理證據(jù)的材料包括：證明當事人身份的材料；證明違法事實及其性質(zhì)、程度的材料；證明從重、從輕、減輕、免除處罰情節(jié)的材料；證明執(zhí)法程序的材料；證明行政處罰前置程序已經(jīng)實施的材料；證明案件管轄權(quán)的材料；證明環(huán)境執(zhí)法人員身份的材料；其他證明案件事實的材料等。
敘述證據(jù)的關(guān)聯(lián)性。在幾類證據(jù)的運用中，一定注意關(guān)聯(lián)性，通過敘述不同證據(jù)的證明內(nèi)容，從而形成證據(jù)鏈證明違法事實。
說透違法事實的法律適用
行政處罰法定原則是《行政處罰法》的基石，在行政處罰書中必須要有明確法律依據(jù)，體現(xiàn)法無明文規(guī)定不處罰，做到違法事實和法律依據(jù)的一致性。因而，在“說法理”上要做到三點：
一是堅持法定原則，全面、準確地援引法條。處罰決定書中適用法律依據(jù)時應(yīng)當完整地引用定性依據(jù)和處罰依據(jù)，要做到精確引用能夠準確認定違法事實的實體性法律依據(jù)，比如，《行政處罰法》規(guī)定的“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的法律適用原則時，就要做到準確的引用法條；同時又要引用程序性的法律規(guī)定，如加處罰款、權(quán)利救濟途徑的法律依據(jù)。
二是堅持明法析理，適當?shù)卣f明法條。為了利于當事人對于法律依據(jù)的更好理解，對法律條文進行說明是必不可少的，當然，執(zhí)法人員對于法律條文進行必要的解釋和說明，是需要相當?shù)姆伤仞B(yǎng)的，針對目前執(zhí)法人員法律能力不高的情況下，我們主張結(jié)合違法事實來說明法律適用，比如“當事人的建設(shè)項目配套建設(shè)大氣污染處理設(shè)施未建成的行為，違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款之規(guī)定。此條款明確，違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格……”，這樣就可以通過事實來說明法律適用的正確，說明所引用法律條文對行政處罰具有適用性。
三是堅持三段論，適用邏輯推理演繹。法律三段論具有很強的說服力，在行政處罰中，用三段論來論述違法事實和法律條文之間的聯(lián)系，能夠達到說理教育的功能。比如，某公司無證排污的行政處罰中，大前提為法律條文，《排污許可管理條例》規(guī)定的“未取得排污許可證排放污染物”，小前提是無證排污行為，即“某公司未取得排污許可證的，排放了污染物”，結(jié)論便是“違反本條例規(guī)定，排污單位有下列行為之一的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉”。
說明行政處罰裁量的幅度
《行政處罰法》明確了公正公平原則，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當向當事人告知裁量所基于的事實、理由、依據(jù)等內(nèi)容。因而，在“說情理”上要做到三點：
一是詳細說明當事人意見的采納。對當事人陳述申辯理由、證據(jù)或聽證的過程、結(jié)論和行政機關(guān)是否采納意見的理由、依據(jù)，應(yīng)當詳細闡述，當事人放棄陳述申辯或聽證的也應(yīng)予以說明。
二是細化說明行政處罰的自由裁量。包括：堅持裁量的依據(jù)，比如，前述“無證排污”的行政處罰，可以敘述為依據(jù)《浙江省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準規(guī)定》規(guī)定的排污單位管理類別、排放污染物種類、違法行為持續(xù)時間、建設(shè)項目地點、環(huán)境違法次數(shù)、對周邊居民及單位等造成的不良影響等因素作出罰款額度；作出從重、從輕、減輕或其他有裁量幅度的行政處罰的，應(yīng)當在行政處罰決定書中說明法定理由和依據(jù)。
三是規(guī)范說明行政處罰裁量的程序。包括：說理執(zhí)法人員對于裁量因素選擇和考量的過程；說理最終裁量選擇的決定，如表述集體審議時對于基本裁量因素的確定和對從輕、從重等情節(jié)的選擇合理性的決定。
作者單位：浙江省溫州市生態(tài)環(huán)境局平陽分局
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