生態(tài)環(huán)境涉企檢查如何減頻次不減效力？上海率先探路
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】在國家要求規(guī)范涉企行政檢查的背景下，各地生態(tài)環(huán)境部門正緊鑼密鼓制定地方實(shí)施方案。有的問題討論很激烈，例如既要查得少又要管得好，平衡點(diǎn)在哪里？地方制定實(shí)施方案，應(yīng)作何考量？基層執(zhí)法人員如何適應(yīng)新要求？
上海已悄然探路。
今年2月28日，上海市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《關(guān)于規(guī)范本市生態(tài)環(huán)境部門涉企行政檢查實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）。上海市、區(qū)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)近日完成《方案》培訓(xùn)學(xué)習(xí)，相關(guān)措施已開始實(shí)行。
“這是一次執(zhí)法工作體系的重塑，要重新回答‘誰來查、檢查誰、查什么、怎么查’的問題。”上海市環(huán)境執(zhí)法總隊(duì)總隊(duì)長吳惠彪說。
規(guī)范涉企檢查，規(guī)范的到底是誰？
《方案》于去年11月正式啟動(dòng)編制，雖然此前上海市從全市角度給出了工作框架，但作為生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施方案的牽頭制定者，上海市環(huán)境執(zhí)法總隊(duì)一大隊(duì)隊(duì)長楊紅軍仍然感到千頭萬緒。
“得找到‘線頭’，一些我們忽略的習(xí)以為常的概念，需要重新定義。”楊紅軍面對(duì)的第一個(gè)問題就是，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)范涉企檢查的范圍有多大。
監(jiān)測工作算涉企行政檢查嗎？這是目前不少地方的爭議焦點(diǎn)。
“生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)測工作是具有監(jiān)督性的，如果監(jiān)測到某企業(yè)超標(biāo)排放，就要轉(zhuǎn)交執(zhí)法部門進(jìn)行處罰，從這個(gè)角度來看，監(jiān)測怎么不算行政檢查呢？”楊紅軍說。
然而記者發(fā)現(xiàn)，《方案》最終并未將監(jiān)測納入。
事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是一門技術(shù)活，需要遵循相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，對(duì)監(jiān)測頻次也有具體要求。同時(shí)，正因其較強(qiáng)的技術(shù)性，具體實(shí)施監(jiān)測的不可能是同一批人，例如水、氣、土分屬不同專業(yè)。如果要按照規(guī)范涉企行政檢查的要求規(guī)范監(jiān)測工作，實(shí)操難度較大。
楊紅軍告訴記者，經(jīng)過與司法局反復(fù)溝通，最終決定監(jiān)測工作不納入《方案》。
那么，生態(tài)環(huán)境涉企行政檢查，就是指執(zhí)法檢查嗎？
“這樣的認(rèn)知有失偏頗。實(shí)際上，檢查分為執(zhí)法檢查和監(jiān)督檢查。執(zhí)法檢查由執(zhí)法部門依法執(zhí)行，可能產(chǎn)生法律后果；監(jiān)督檢查的主體是業(yè)務(wù)處室，依據(jù)行政審批等事項(xiàng)開展檢查。”同在一大隊(duì)的朱杰是《方案》的主要起草者，他告訴記者，原來的涉企檢查劃分并不細(xì)致，執(zhí)法檢查和監(jiān)督檢查混在一起做，因此，在確定規(guī)范對(duì)象時(shí)，首先要把這二者區(qū)分開，再分別“立規(guī)矩”。
“3個(gè)月時(shí)間，經(jīng)歷了近百次修改。”朱杰回憶《方案》從制定到落地的過程，那些激烈討論的畫面歷歷在目。
“哪些應(yīng)該規(guī)范，哪些不宜納入，這個(gè)問題是值得‘吵’的，我們的判斷標(biāo)準(zhǔn)是讓《方案》可操作、符合實(shí)際情況。”確定好適用范圍，楊紅軍和朱杰也理清了頭緒。
入企檢查頻次怎么降？
2024年12月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見》，其中第四部分專門對(duì)“最大限度減少入企檢查頻次”作出具體要求。
上！斗桨浮穼⑦@些要求進(jìn)行細(xì)化，提出了8個(gè)指標(biāo)：減少涉企檢查計(jì)劃數(shù)、減少入企檢查次數(shù)、減少現(xiàn)場檢查內(nèi)容、減少檢查對(duì)企影響，提高有計(jì)劃檢查運(yùn)用率、提高非現(xiàn)場檢查率、提高跨部門聯(lián)合檢查率、提高檢查問題發(fā)現(xiàn)率。
可以看出，“減少”至關(guān)重要。怎么減？
“我們大量的精力用來重新梳理檢查對(duì)象和檢查事項(xiàng)，然后分類分級(jí)管理。”楊紅軍說。
檢查誰，是《方案》編制組要回答的首要問題。
“以前我們談生態(tài)環(huán)境檢查對(duì)象，主要就是指污染源，但是隨著近兩年檢查范圍的擴(kuò)大，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)、移動(dòng)源等都是檢查對(duì)象。要不要納入？”“‘散亂污’無證無照企業(yè)，也要納入嗎？這個(gè)問題存在不小的爭議。”
楊紅軍告訴記者，經(jīng)過反復(fù)斟酌，最終將近年來新增加的領(lǐng)域納入《方案》，建立生態(tài)環(huán)境行政檢查對(duì)象庫。由于所有入庫企業(yè)都要有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，無證無照企業(yè)不具備入庫條件，暫不納入。
梳理好檢查對(duì)象，接下來要做的就是分級(jí)管理。
依據(jù)《上海市生態(tài)環(huán)境信用評(píng)價(jià)管理辦法》，將檢查對(duì)象劃分為ABCD四個(gè)等級(jí)，將A級(jí)檢查對(duì)象歸入“無感監(jiān)管”清單，即采用非現(xiàn)場檢查方式，讓企業(yè)感受不到監(jiān)管痕跡；將B級(jí)檢查對(duì)象按照5％的比例開展“雙隨機(jī)、一公開”抽查；將C級(jí)檢查對(duì)象將抽查比例提高至20％；將D級(jí)檢查對(duì)象按照100％比例開展檢查。
“過去，一個(gè)化工廠出問題，可能所在片區(qū)的所有化工廠都要停業(yè)排查，這叫‘一人生病，全家吃藥’。但現(xiàn)在，這種事情不允許再發(fā)生，即便是要檢查，也要按照ABCD分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)去查。”楊紅軍說。
建立“兩庫兩清單”是上海市生態(tài)環(huán)境部門降低入企檢查頻次的主要抓手。除上述行政檢查對(duì)象庫和“無感監(jiān)管”清單外，還有行政檢查事項(xiàng)庫和“無事不擾”清單。以權(quán)責(zé)清單為基礎(chǔ)，梳理生態(tài)環(huán)境涉企行政檢查事項(xiàng)并通過全市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)備案，形成生態(tài)環(huán)境行政檢查事項(xiàng)庫。其中規(guī)定，未經(jīng)備案的檢查事項(xiàng)，不得開展行政檢查。
對(duì)這些檢查事項(xiàng)實(shí)施分類管理。對(duì)于問題發(fā)生率低、投訴舉報(bào)量少、危害后果輕微、通過非現(xiàn)場檢查可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的低風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，列入“無事不擾”檢查事項(xiàng)清單，原則上不主動(dòng)開展現(xiàn)場檢查。
檢查事項(xiàng)繁多，如何統(tǒng)籌？
多頭檢查、重復(fù)檢查是此次規(guī)范涉企行政檢查要解決的重點(diǎn)問題。
今年1月23日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境執(zhí)法 助力優(yōu)化營商環(huán)境的意見》指明工作方向，加強(qiáng)現(xiàn)場檢查的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對(duì)照權(quán)責(zé)清單，科學(xué)制定檢查計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)一次進(jìn)門“一查清”。
檢查事項(xiàng)繁多，如何統(tǒng)籌？檢查計(jì)劃怎么定才算科學(xué)？一次進(jìn)門怎么才能做到“一查清”？
對(duì)于上海市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員來說，今年檢查企業(yè)有一項(xiàng)新變化：亮檢查碼。這是在實(shí)操層面落實(shí)檢查任務(wù)統(tǒng)籌的有效方式。
在上；^(qū)高橋石化公司，企業(yè)負(fù)責(zé)人掃碼，就能看到當(dāng)天有8項(xiàng)檢查任務(wù)，涉及地下水、廢氣排放等。“像今天這么多檢查事項(xiàng)，以往至少要來檢查3次，現(xiàn)在1次就完成了，我們可以有更多精力投入到安全生產(chǎn)中。”企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。
這么多檢查事項(xiàng)是如何實(shí)現(xiàn)“打包”的？這要從檢查計(jì)劃的制定說起。
在上海，市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)管理與執(zhí)法需求，編制市級(jí)生態(tài)環(huán)境年度行政檢查計(jì)劃。各區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門在市級(jí)計(jì)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合屬地實(shí)際，編制區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境年度行政檢查計(jì)劃。
市、區(qū)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)再根據(jù)年度計(jì)劃和月度工作需要，進(jìn)一步細(xì)化月度行政檢查計(jì)劃，明確檢查事項(xiàng)、檢查依據(jù)、檢查主體、檢查對(duì)象、檢查方式、檢查項(xiàng)目等內(nèi)容。無特殊情況，月度計(jì)劃不得安排年度計(jì)劃外任務(wù)。
楊紅軍告訴記者，所有計(jì)劃要備案。“備案的目的是接受司法局審查，看這些計(jì)劃是否有法律依據(jù)，審查之后系統(tǒng)會(huì)生成備案碼，這是檢查碼的‘前身’。只有獲取備案碼后，檢查人員才能在啟動(dòng)現(xiàn)場檢查前申領(lǐng)檢查碼。此時(shí)企業(yè)負(fù)責(zé)人會(huì)很快收到消息，檢查單位、人員姓名、檢查事項(xiàng)等信息一目了然。”
檢查碼由上海市司法局統(tǒng)一發(fā)放，意味著司法局掌握著全市涉企行政檢查的信息，可以據(jù)此實(shí)施統(tǒng)籌，在上海，這項(xiàng)工作叫“撮合”。
比如生態(tài)環(huán)境部門申請(qǐng)了A企業(yè)的檢查碼，其他部門也想申請(qǐng)同一家企業(yè)的檢查，系統(tǒng)會(huì)馬上提醒，生態(tài)環(huán)境部門已申請(qǐng)檢查，是否要“撮合”，即跨部門聯(lián)合檢查。如若不同意，需要填寫理由，經(jīng)司法局同意才可以實(shí)施檢查。
朱杰告訴記者，統(tǒng)籌分為不同維度。縱向來看，市、區(qū)之間，檢查結(jié)果互認(rèn)。比如市生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)檢查了A企業(yè)，區(qū)生態(tài)環(huán)境部門也要查這家企業(yè)，但有了市級(jí)檢查結(jié)果，就不必重復(fù)檢查。
橫向來看，除了跨部門“撮合”，還有監(jiān)督檢查和執(zhí)法檢查統(tǒng)籌，如果對(duì)同一檢查對(duì)象有計(jì)劃內(nèi)任務(wù)，原則上每年只查一次。
除了有計(jì)劃檢查，《方案》還創(chuàng)新提出觸發(fā)式行政檢查，主要針對(duì)信訪舉報(bào)等隨機(jī)突發(fā)情況開展檢查。如果觸發(fā)式行政檢查可以與檢查計(jì)劃任務(wù)統(tǒng)籌實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)合并開展現(xiàn)場檢查。
此外，為了實(shí)現(xiàn)“綜合查一次”，上海開展以排污許可為核心的綜合式行政檢查。在朱杰看來，排污許可是一張把相關(guān)管理要求和執(zhí)法要求融合在一起的證，可以把原本需要單獨(dú)開展的專項(xiàng)任務(wù)統(tǒng)籌在一起，實(shí)現(xiàn)一碼進(jìn)門“一查清”。
檢查數(shù)量明顯下降，會(huì)影響問題發(fā)現(xiàn)率嗎？
《方案》提出的8個(gè)指標(biāo)中，后4個(gè)都是提高，其中有一項(xiàng)提高檢查問題發(fā)現(xiàn)率。同時(shí)提出，用2—3年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全市生態(tài)環(huán)境部門涉企行政檢查數(shù)量明顯下降，行政檢查質(zhì)效明顯提升。
數(shù)量降下來，問題發(fā)現(xiàn)率卻要提上去，不矛盾嗎？
“我們的大前提是有效監(jiān)管，減少的是無效檢查。”吳惠彪告訴記者，以往量大面廣的檢查，發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)是不少，但問題發(fā)現(xiàn)率卻在降低，因?yàn)槭堑托z查。“原來我們有時(shí)候以結(jié)果為導(dǎo)向，關(guān)注處罰率、處罰金額，如今非現(xiàn)場檢查率、檢查問題發(fā)現(xiàn)率等成為效能評(píng)估指標(biāo)。《方案》提出問題發(fā)現(xiàn)率而不是問題發(fā)現(xiàn)數(shù)，就是為了倒逼執(zhí)法質(zhì)效提升。”
“《方案》保護(hù)的是守法經(jīng)營的企業(yè)，對(duì)于嚴(yán)重違法企業(yè)，執(zhí)法者的眼里揉不得沙子，公正嚴(yán)明執(zhí)法本身就是打擊劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，助力優(yōu)化營商環(huán)境。”楊紅軍說，基于這樣的考量，《方案》增設(shè)了風(fēng)險(xiǎn)兜底規(guī)定。
記者注意到，在檢查對(duì)象分級(jí)部分，《方案》中出現(xiàn)了一個(gè)詞是“信用＋風(fēng)險(xiǎn)原則”。
“有些企業(yè)信用很好，比如一些大型化工類企業(yè)，但污染風(fēng)險(xiǎn)大，如果單純以信用評(píng)價(jià)來分級(jí)，會(huì)存在很大的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。”朱杰表示，《方案》對(duì)分級(jí)中被列入《上海市環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)單位名錄》內(nèi)的，以及有其他特殊監(jiān)管要求的檢查對(duì)象，按照相應(yīng)管理要求組織檢查。“有針對(duì)性地檢查，這樣問題發(fā)現(xiàn)率反而會(huì)提高。”
《方案》還標(biāo)明了事后補(bǔ)充申領(lǐng)檢查碼的情形。例如涉及刑事犯罪，涉嫌存在偷排、偷倒固體廢物，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管方式排放污染物等緊急檢查任務(wù)。
“如果企業(yè)正在逃避監(jiān)管違法排污，執(zhí)法部門不可能給企業(yè)發(fā)檢查碼提前告知，增設(shè)事后領(lǐng)碼規(guī)定是為了確保違法行為及時(shí)被阻止。”楊紅軍表示，制定地方實(shí)施方案，一定要考慮可操作性。
基層執(zhí)法人員如何適應(yīng)新要求？
“現(xiàn)場檢查比重下降，非現(xiàn)場檢查就要發(fā)揮更大作用。”這是多位基層執(zhí)法人員共同的觀點(diǎn)。
上海市環(huán)境執(zhí)法總隊(duì)七大隊(duì)隊(duì)長姚有為負(fù)責(zé)對(duì)上；^(qū)的執(zhí)法檢查工作，他告訴記者，現(xiàn)在去檢查企業(yè)，可能一次性要查十幾項(xiàng)內(nèi)容，執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查之前要做大量準(zhǔn)備工作，例如掌握企業(yè)信息、分析在線監(jiān)測數(shù)據(jù)等。“我們希望通過綜合分析比對(duì)，提前鎖定一些可能的問題，這樣去現(xiàn)場檢查會(huì)更有針對(duì)性，效率也會(huì)更高。”
在基層工作的上海市青浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員江曉瓊和同事們正在積極主動(dòng)適應(yīng)新形勢新要求。“檢查碼制度非常受企業(yè)歡迎，對(duì)于我們來說也可以優(yōu)化配置執(zhí)法資源。同時(shí)，我覺得也很有壓力，在檢查前期的準(zhǔn)備工作中，很需要‘最強(qiáng)輔助’，如果數(shù)據(jù)分析能夠更加精細(xì)、提供更多信息就好了。”江曉瓊說。
“綜合查一次，在完成檢查任務(wù)的同時(shí)還要確保不遺漏問題。如果問題查不出來，今年可能沒有機(jī)會(huì)再查。如果該查的問題沒查到，執(zhí)法人員還要被追究責(zé)任。所以我們必須要珍惜檢查一次的機(jī)會(huì)，這也倒逼地方生態(tài)環(huán)境部門在智慧執(zhí)法監(jiān)管方面加大力度。”在楊紅軍看來，今年的智慧執(zhí)法監(jiān)管建設(shè)要更實(shí)，要求要更高。例如要考評(píng)大數(shù)據(jù)到底能分析出多少問題、有多少有效線索。
“我們還是希望AI能給予執(zhí)法工作更多支撐，例如把不同層級(jí)、不同要素部門之間的管理平臺(tái)打通，相關(guān)數(shù)據(jù)共享，通過比對(duì)可以發(fā)現(xiàn)更多問題。”楊紅軍坦言。
據(jù)悉，上海正在制定智慧執(zhí)法監(jiān)管兩年行動(dòng)計(jì)劃，每年的任務(wù)都要求落實(shí)落細(xì)。
接受記者采訪的基層執(zhí)法人員都認(rèn)為，當(dāng)前的要求對(duì)于基層執(zhí)法人員來說，有挑戰(zhàn)。執(zhí)法人員要轉(zhuǎn)換思路，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)提升自身業(yè)務(wù)能力，正確認(rèn)識(shí)規(guī)范涉企行政檢查。
“規(guī)范涉企檢查如同修剪一棵樹，去除不必要的枝杈，主干才能向上生長，而這個(gè)主干就是‘檢查質(zhì)效’。”吳惠彪期待《方案》落地見效，并在實(shí)踐中得以完善。
（文中所有圖片由上海市環(huán)境執(zhí)法總隊(duì)提供）
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