水資源管理戰(zhàn)略應(yīng)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變
水資源是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源。在2002年南非約翰內(nèi)斯堡舉行的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議上，水被列為可持續(xù)發(fā)展的五大世界性課題之首，水與發(fā)展、水與環(huán)境，特別是水的管理問(wèn)題得到了世界各國(guó)的高度關(guān)注。展望21世紀(jì)，我國(guó)水資源保護(hù)和利用面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)水資源管理必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，努力推進(jìn)治水理念轉(zhuǎn)變和管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，提高管理能力和水平，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，全面提高用水效率和效益，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
應(yīng)該承認(rèn)，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)水資源的開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)取得了很大成就。通過(guò)開展大規(guī)模水利建設(shè)，大大提高了抵御水旱災(zāi)害的能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了防洪與水資源保障。近年來(lái)，我國(guó)把解決缺水、生態(tài)惡化和水污染問(wèn)題放在突出位置，實(shí)施全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理，堅(jiān)持興利除害結(jié)合，開源節(jié)流并重，防洪抗旱并舉，推進(jìn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利和可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，水資源管理取得了重要進(jìn)展：一是基本保障了用水安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。二是推進(jìn)了節(jié)約用水，提高了用水效率和效益。三是水資源保護(hù)和水土流失治理取得初步成效。四是重視和加強(qiáng)水資源的優(yōu)化配置。南水北調(diào)、引黃濟(jì)津等重大水資源配置工程開工建設(shè)，一大批西部地區(qū)重點(diǎn)水利工程相繼完成。五是推進(jìn)管理體制改革，加強(qiáng)了流域、區(qū)域水資源統(tǒng)一管理。
但與此同時(shí)，我國(guó)水資源面臨著新的嚴(yán)峻形勢(shì)和挑戰(zhàn)：
一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與水資源短缺的矛盾相當(dāng)尖銳。在目前正常需要和不超采地下水的情況下，正常年份全國(guó)缺水近400億立方米。全國(guó)669座城市中有400余座供水不足，其中嚴(yán)重缺水的有110座。在32個(gè)百萬(wàn)人口以上的特大城市中，有30個(gè)長(zhǎng)期受缺水困擾。全國(guó)農(nóng)田受旱面積年均3億畝左右，平均每年減產(chǎn)糧食280多億公斤？紤]到未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口增加，預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)人均水資源量將降至1750立方米，在充分考慮節(jié)水的情況下，全國(guó)用水總量將達(dá)到7000億—8000億立方米，逼近我國(guó)實(shí)際可利用水資源量8000億—9000億立方米的上限。
二是水環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出。全國(guó)每年約有1/3的工業(yè)廢水和2/3的生活污水未經(jīng)處理直接排入水中。主要污染物排放總量大，水污染突發(fā)事故增多，水環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制和監(jiān)管體制尚未形成。全國(guó)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，一些水資源相對(duì)豐富的地區(qū)，因水體污染造成水質(zhì)型缺水，許多城市水源污染嚴(yán)重，飲水安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。
三是水資源過(guò)度開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞。一些地區(qū)江河斷流、湖泊萎縮、濕地減少、生態(tài)功能下降等生態(tài)問(wèn)題十分突出。全國(guó)地下水超采區(qū)面積達(dá)到19萬(wàn)平方公里，年均超采超過(guò)100億立方米，部分地區(qū)產(chǎn)生地面沉降、塌陷、海水入侵等嚴(yán)重問(wèn)題。
四是水資源利用方式粗放，利用效率和效益低下。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)水資源利用的效率和效益仍處于較低水平。一些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中對(duì)水資源承載能力考慮不足，盲目建設(shè)大都市和城市群，盲目發(fā)展高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)，以浪費(fèi)資源、犧牲環(huán)境為代價(jià)，換取短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
為適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展需要，我國(guó)水資源管理必須按照科學(xué)發(fā)展觀要求，從以下幾方面著手，進(jìn)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。
——堅(jiān)持以人為本，保障飲水安全。獲得潔凈和衛(wèi)生的飲用水是人的基本權(quán)利，是身體健康的基礎(chǔ)和保障。要把最廣大人民群眾的根本利益作為水資源開發(fā)、利用、配置、保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力解決群眾飲水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、供水保證率低、水性地方病等問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)好飲用水源，確保飲水安全。抓緊制定實(shí)施農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程規(guī)劃及農(nóng)村居民飲水安全規(guī)劃，逐步解決農(nóng)村人口的飲水安全問(wèn)題。制定和實(shí)施城市飲水水源地保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)水資源保護(hù)和水污染治理，維護(hù)飲水安全、生態(tài)安全和環(huán)境安全。
——尊重自然規(guī)律，堅(jiān)持人與自然和諧相處。這是我國(guó)治水理念重大調(diào)整的核心和關(guān)鍵。水是基礎(chǔ)性的自然資源，是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。要在系統(tǒng)總結(jié)治水經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加快治水思路轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持按自然規(guī)律辦事，在防止水對(duì)人的侵害的同時(shí)，特別注意防止人對(duì)水的侵害；重視生態(tài)與水的密切關(guān)系，對(duì)生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)重的河流流域，采取節(jié)水、防污、調(diào)水等措施予以修復(fù)，維持生態(tài)基本需水量；重視并充分發(fā)揮自然的自我修復(fù)能力，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)人與自然和諧相處。防洪工作要堅(jiān)持給洪水以出路，從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變；水土流失治理工作要充分依靠大自然的自我修復(fù)能力，治理活動(dòng)要為大自然自我修復(fù)創(chuàng)造條件，增強(qiáng)其自我修復(fù)能力，防止人為干預(yù)自然生態(tài)。水利水電開發(fā)要科學(xué)、合理、適度，盡可能維持河流的天然流態(tài)，維護(hù)河流的健康生命。
——推進(jìn)水資源開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。解決我國(guó)水資源時(shí)間分布不均的問(wèn)題，需要修建一定數(shù)量的水庫(kù)；解決我國(guó)水資源區(qū)域分布不均問(wèn)題，需要興建調(diào)水工程。但是，水庫(kù)和調(diào)水工程還不能從根本上解決我國(guó)水資源總量短缺問(wèn)題。實(shí)踐證明，繼續(xù)延續(xù)粗放型的水資源利用方式，重開發(fā)、輕節(jié)約，必然是調(diào)水越多，浪費(fèi)越大，污染越重。解決我國(guó)水資源短缺問(wèn)題最根本、最有效的戰(zhàn)略舉措就是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。不僅缺水地區(qū)要建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，水資源豐富地區(qū)也要建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，這是提高水資源利用效率和效益、減少污染的關(guān)鍵。要按照全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，抓緊制定節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃，推進(jìn)我國(guó)水資源開發(fā)利用方式從粗放型向集約型、節(jié)約型轉(zhuǎn)變，力爭(zhēng)在2020年初步建成節(jié)水型社會(huì)。
——以水權(quán)制度和水市場(chǎng)建設(shè)為重點(diǎn)，創(chuàng)新用水管理制度。一是抓緊建立水權(quán)制度。制定流域區(qū)域水量分配方案，明晰初始水權(quán)，對(duì)每個(gè)流域、每個(gè)省區(qū)實(shí)行取水總量控制。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)總量約束制定發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，真正實(shí)現(xiàn)量水而行，以水定發(fā)展，力爭(zhēng)在“十一五”規(guī)劃期間，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水權(quán)制度。二是建立和完善水市場(chǎng)。要按照高效用水、節(jié)約用水的要求，制定水權(quán)交易規(guī)則，規(guī)范水權(quán)交易行為，實(shí)行政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，提高水資源配置效率和效益。三是完善水法制。要以建設(shè)節(jié)水型社會(huì)為契機(jī)，抓緊制定節(jié)水、水資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等法規(guī)，保障水權(quán)水市場(chǎng)有序運(yùn)作，各項(xiàng)水事行為有法可依，各項(xiàng)有關(guān)水的法律法規(guī)具有針對(duì)性和可操作性。四是加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，做好水資源規(guī)劃、配置、宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管。
——注重經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，促進(jìn)節(jié)水防污。價(jià)格杠桿是促進(jìn)節(jié)約用水和水污染防治的重要手段。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)水價(jià)改革步伐加快，但目前水價(jià)總體上仍偏低，水費(fèi)支出占用水戶的總支出比重也低于國(guó)際上3%-4%的水平。
要按照公平合理，有利于促進(jìn)節(jié)水防污的原則，充分考慮我國(guó)國(guó)情和社會(huì)承受能力，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水價(jià)改革，進(jìn)一步完善節(jié)水防污激勵(lì)機(jī)制。推行用水定額管理、超定額累進(jìn)加價(jià)制度，充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)促進(jìn)節(jié)水和防污的杠桿作用，合理確定和調(diào)整回用水價(jià)格，促進(jìn)中水回用和再生水利用。
——深化水管理體制改革，積極推行民主管理。進(jìn)一步深化流域區(qū)域水管理體制改革，建立地方之間分水和用水的民主協(xié)商和水管理部門之間的協(xié)作制度，鼓勵(lì)跨行業(yè)、跨地區(qū)的利益相關(guān)者參與水的管理。建立健全群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的科學(xué)決策機(jī)制。鼓勵(lì)各種用水者協(xié)會(huì)的建立，推行用水戶參與管理的水管理體制改革；對(duì)農(nóng)村飲水工程，可由受益農(nóng)戶經(jīng)過(guò)民主協(xié)商組建用水合作組織，進(jìn)行自主管理；建立水價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度，形成水價(jià)管理的公共決策機(jī)制。
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