荷蘭城市固體廢物管理與綜合處理分析
1.引言
近年來，荷蘭在城市固體廢物立法管理和綜合治理上做了許多卓有成效的工作，也取得了顯著成效。在垃圾廢物管理上，荷蘭不僅逐步建立健全了相關(guān)立法體系，實施依法管理，還依據(jù)垃圾廢物治理的實際需求制定了切實可行的廢物綜合治理政策，穩(wěn)步推進(jìn)了垃圾廢物污染防治和循環(huán)再生進(jìn)程。在垃圾廢物綜合治理模式上，荷蘭既堅持分類收集、分類清運、分類處置，注重以預(yù)防為主的源頭減量措施，也選擇了適合于本國實際的垃圾廢物處理技術(shù)工藝，使荷蘭垃圾廢物管理和綜合治理既起到了防治污染、保護(hù)環(huán)境的作用，也突出了以資源再生循環(huán)利用為重點的綜合治理特點。
2.廢物管理政策
荷蘭的廢物管理由住房、土地規(guī)劃與環(huán)境管理部負(fù)責(zé)。荷蘭從20世紀(jì)80年代開始注重廢物管理立法程序和技術(shù)工藝的協(xié)調(diào)，逐步推進(jìn)各項垃圾廢物管理和處理的法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的和諧統(tǒng)一。荷蘭廢物管理立法的主體部分是在1988-1991年制定的。1995年荷蘭又頒布了一部綜合性的《環(huán)境管理法》，它是目前除法國的《環(huán)境法典》之外，世界上綜合性最強(qiáng)的一部環(huán)境法。這項法律對各項垃圾廢物管理和處理的法律法規(guī)在基本法的層面上進(jìn)行了協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前，荷蘭的環(huán)境立法與廢物管理立法體系已經(jīng)很完整，它為荷蘭的環(huán)境治理與廢物綜合治理提供了強(qiáng)有力的法律保障和支撐。
《環(huán)境管理法》規(guī)定了荷蘭政府的有關(guān)管理機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理職能，還規(guī)定了環(huán)境規(guī)劃和計劃的制定、環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價制度、許可證的頒發(fā)與更新、廢棄物的回收處理、化學(xué)品的使用和管理、產(chǎn)品的包裝和標(biāo)識、環(huán)境保護(hù)項目的財政支持，環(huán)境行政法庭的設(shè)立與運行、污染損害的賠償、環(huán)境污染破壞的法律責(zé)任等方面的規(guī)定。
荷蘭政府在環(huán)境立法和廢物管理立法的早期就非常重視各項法律制度的協(xié)調(diào)。它在不同的環(huán)境法律法規(guī)中確定了一系列環(huán)境法律制度，如許可證制度、環(huán)境影響評價制度、公民訴訟制度、信息公開制度等，以使環(huán)境立法逐步形成一個完整的序列。近年間，荷蘭在廢物管理上的主要發(fā)展包括：修訂廢物預(yù)防（避免和減量）和廢物回收利用備忘錄，介紹生產(chǎn)者責(zé)任制，首創(chuàng)廢物咨詢實體和簽訂包裝協(xié)議。
據(jù)分析，在20世紀(jì)80年代初期，荷蘭的廢物管理立法還很不健全，廢物管理立法僅在小范圍內(nèi)實施，而且對廢物管理與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系關(guān)注較少。隨著荷蘭垃圾廢物產(chǎn)量的持續(xù)快速增長與環(huán)境污染問題的日益尖銳突出，在歐盟廢物管理立法的推動下，廢物的依法管理和安全處理處置問題引起了荷蘭政府的高度重視。建立健全廢物管理立法體系，穩(wěn)步推進(jìn)廢物的法制管理和無害化處理進(jìn)程，逐步實現(xiàn)廢物的資源循環(huán)再生利用，已經(jīng)納入荷蘭政府的議事日程。
目前，荷蘭政府為了推進(jìn)廢物的避免、減量、回收、再生利用和處理處置的健康發(fā)展，已經(jīng)擬定了一項新的廢物管理草案。其目的是致力于減少在廢物管理和廢物處理過程中產(chǎn)生的不必要的環(huán)境污染和負(fù)面影響，并且通過預(yù)防（避免和減量）來限制垃圾廢物的產(chǎn)生量，進(jìn)而通過推動生活垃圾分類收集、生活垃圾分流等措施實現(xiàn)廢物回收利用，以最大限度地開發(fā)利用廢物資源。這項廢物管理草案的核心就是減輕垃圾廢物對環(huán)境造成的污染壓力，穩(wěn)步推進(jìn)廢物資源的循環(huán)再生進(jìn)程。
近年間，荷蘭制定和實施了一項綜合的環(huán)境管理方案。在這個環(huán)境管理方案中有一章專門介紹廢物管理。這個方案為荷蘭垃圾廢物的綜合管理與綜合處理提供了法律框架。明確了荷蘭垃圾廢物管理與治理的主導(dǎo)方向。荷蘭的廢物治理實踐證明，這個環(huán)境管理法案是一個非常重要的立法框架，對推動荷蘭的垃圾廢物治理與開發(fā)利用廢物資源都產(chǎn)生了不可估量的作用。雖然在這個環(huán)境管理方案中并沒有制定很多有關(guān)廢物管理的規(guī)定，但是它在荷蘭國會環(huán)境法律、省環(huán)境法令和市政廢物法令中卻找到了適宜的位置。
2000年11月，荷蘭議會還通過了一項修訂廢物管理法案的議案，這個議案已經(jīng)在2002年付諸實施，其對于推動荷蘭廢物管理和處理處置的健康發(fā)展起到了很好的作用。在荷蘭修訂的廢物管理議案中，強(qiáng)調(diào)廢物預(yù)防，即盡可能的避免廢物產(chǎn)生和減少廢物產(chǎn)生量。這個側(cè)重廢物前端治理的管理理念，既是和歐盟法令要求和各成員國廢物管理戰(zhàn)略一致的舉措，也是荷蘭廢物管理政策的中心骨干之一，F(xiàn)在荷蘭為加強(qiáng)歐盟廢物管理立法的貫徹力度，推進(jìn)本國廢物綜合治理進(jìn)程，對廢物管理政策進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，其調(diào)整的重點就是進(jìn)一步鼓勵和提倡廢物預(yù)防（避免和減量）。據(jù)統(tǒng)計，荷蘭家庭生活垃圾產(chǎn)生量已經(jīng)出現(xiàn)減量化的趨勢。
從2003年3月開始，荷蘭實施了國家廢物管理計劃。這個廢物管理計劃提出了到2010年全國廢物的83％要得到有效利用的戰(zhàn)略目標(biāo)。實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)主要依靠三項措施：一是通過推進(jìn)廢物回收利用，使廢物資源盡量得到循環(huán)再生。二是把無法直接回收利用的廢物作為燃料實現(xiàn)廢物的能源化。三是依靠其它的廢物再利用方式來實現(xiàn)廢物的有效利用。這個廢物管理計劃的核心就是最大限度地合理利用廢物資源。荷蘭政府還大力支持用廢物制燃料事業(yè)（垃圾焚燒和生物制能等），即利用廢物制取能源，并給予財政上的支持。
荷蘭實施的國家廢物管理計劃還對允許填埋的垃圾廢物的種類進(jìn)行了界定，只有不能回收利用或者不能焚燒制能的廢物才允許填埋，嚴(yán)格限制和禁止可生物降解垃圾的填埋量。實施這項規(guī)定不僅使垃圾填埋場排出的沼氣量不斷減少，同時也可以節(jié)約垃圾填埋場的占地，縮短垃圾填埋場關(guān)閉后的善后處理期，因此這項規(guī)定也是保證垃圾填埋場的安全運營的有效措施。荷蘭的這個國家廢物管理計劃還將進(jìn)一步推進(jìn)其全國垃圾廢物處理市場的自由化，有利于推進(jìn)和實現(xiàn)荷蘭垃圾廢物治理的產(chǎn)業(yè)化和市場化。
在荷蘭政府制定的廢物管理政策中，生產(chǎn)者責(zé)任制也是重要的組成部分。推行生產(chǎn)者責(zé)任制也和歐盟相關(guān)規(guī)定及歐盟其它成員國的相關(guān)規(guī)定相吻合。生產(chǎn)者責(zé)任制包括銷售產(chǎn)品的人和需對該產(chǎn)品市場銷售過程中產(chǎn)生的廢物承擔(dān)廢物處理責(zé)任的生產(chǎn)者。這個責(zé)任制通過生產(chǎn)者和輸入者之間的協(xié)議與法規(guī)規(guī)定或者兩者結(jié)合來完成。目前，生產(chǎn)者責(zé)任制已經(jīng)在荷蘭的大部分廢物治理實踐中得到實施。
環(huán)境稅在荷蘭已經(jīng)實施多年，并取得了很好的效果。事實上，在荷蘭，環(huán)境保護(hù)的主要財政來源就是環(huán)境稅。針對居民的生活垃圾回收費用征收在極大程度上鼓勵了居民減少廢物產(chǎn)生。
3.廢物治理分析
在以避免和減量為前提的廢物治理政策引領(lǐng)下，荷蘭各地都大力提倡和實施垃圾廢物的分類收集和垃圾分流，尤其是加強(qiáng)了垃圾廢物的源頭分類收集，以實現(xiàn)可回收再利用廢物的直接回收利用。廢物回收與循環(huán)再生利用是荷蘭推進(jìn)廢物資源循環(huán)再生的首要途徑。
荷蘭政府也很重視垃圾廢物的能源化。現(xiàn)已經(jīng)在全國建設(shè)了一批垃圾廢物焚燒設(shè)施，這些焚燒設(shè)施主要是用來處理城市固體廢物、工業(yè)廢物、污水處理廠的污泥、危險廢物和醫(yī)療廢物的。荷蘭的廢物焚燒法令是禁止對生活垃圾和商業(yè)垃圾進(jìn)行直接焚燒處理的。另外，荷蘭也對危險廢物的焚燒處理制定了特別的法規(guī)。在荷蘭制定的廢物處理法律法規(guī)中，垃圾焚燒設(shè)施的排放標(biāo)準(zhǔn)在全世界也是最嚴(yán)格的。
目前，荷蘭99%的廢物焚燒處理任務(wù)和80%的廢物填埋處理任務(wù)由各級政府經(jīng)營的垃圾處理企業(yè)承擔(dān)。今后荷蘭計劃進(jìn)一步放開垃圾廢物焚燒處理政策，減少國界限制，允許境外企業(yè)進(jìn)入荷蘭垃圾廢物焚燒處理市場，促進(jìn)荷蘭垃圾廢物焚燒處理的市場化。
在荷蘭，垃圾廢物填埋是較少采用的處理方式。荷蘭制定的廢物法令《填埋禁止令》就是為了減少和限制利用填埋方式來處置垃圾廢物，尤其是限制和禁止可回收利用廢物及可生物降解垃圾的填埋。這個法令不僅限制了荷蘭的垃圾填埋方式的利用，也為推進(jìn)廢物的回收與再生利用創(chuàng)造了前提條件。在荷蘭，進(jìn)行垃圾廢物的填埋，政府需要征收高額稅收（填埋稅）。荷蘭還對垃圾填埋場的設(shè)施建設(shè)制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其中關(guān)于垃圾填埋場的場地基礎(chǔ)處理、底層密封防滲、填埋氣體疏導(dǎo)、安全作業(yè)、最終覆土和填埋場封場后的遠(yuǎn)期規(guī)劃用地等都做了嚴(yán)格的規(guī)定。這些作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在荷蘭有關(guān)廢物處置的填埋法令中都有明文規(guī)定。
在荷蘭，盡管采取了避免和減量措施，抑制了廢物的增長速度，但是垃圾廢物的增長還是比預(yù)期快的多。實踐證明，單純依靠廢物的回收利用和循環(huán)再生已經(jīng)不能滿足廢物處理處置的需求，必須全方位的安排垃圾廢物的綜合治理問題，比如，提倡避免和減量，實施垃圾廢物的源頭分類收集，采取多種適用處理工藝技術(shù)處置垃圾廢物等。就垃圾焚燒而言，由于沒有足夠的焚燒容量，荷蘭的廢物焚燒處理也受到一定程度的限制，因此，過多的易燃廢物正被填埋處置。這種狀況將在深化荷蘭廢物管理政策的過程中得到逐步改善。
4.垃圾收運
垃圾分類收集和垃圾分流是荷蘭積極推進(jìn)的生活垃圾與廢物的收運方式。在荷蘭，住別墅的居民家庭每家都配有帶輪子的垃圾桶，桶上有門牌號碼。不同顏色的垃圾桶分裝不同成分的垃圾，比如：綠色的盛裝有機(jī)垃圾，灰色的盛裝無機(jī)垃圾，藍(lán)色的盛裝廢報紙和舊雜志。住公寓的居民都必須將分類后的垃圾送到樓下的垃圾房或整齊的碼放在街道的路邊，由清潔公司統(tǒng)一收運。按照管理規(guī)定，玻璃瓶不能隨便裝入垃圾袋。一些超市的停車場都擺有回收箱，外面貼上醒目的酒瓶標(biāo)記，按白色、綠色和棕色分類回收各類玻璃瓶。道路旁邊還安置了盛裝廢電池和油漆的回收箱，有的地方還設(shè)有專門的盛裝舊衣服的回收箱，家庭產(chǎn)生的大件垃圾則需要與當(dāng)?shù)厥姓块T預(yù)約，等待專門的收運車輛來收取，這是政府免費為納稅人提供的服務(wù)。另外，荷蘭廢物管理政策規(guī)定，凡是電器在購買時都要預(yù)先繳納一定金額的回收處理費，以便于各類電器在淘汰后的處理處置。這也是廢物處理責(zé)任延伸的一種方式。
現(xiàn)在荷蘭的一些城市開始使用智能垃圾車收集垃圾。這種垃圾車配有智能臂，其有效距離可達(dá)3米。這種智能臂可識別并自動抓起在馬路邊的垃圾桶，將垃圾倒入垃圾車的集裝箱。在智能臂內(nèi)還裝配了攝像頭，它可以對垃圾桶的代碼進(jìn)行掃描。代碼設(shè)在垃圾桶的適當(dāng)高度，可使智能臂靈活自如的工作。司機(jī)在駕駛室里通過監(jiān)視儀監(jiān)視智能臂的工作，既節(jié)省人力又可減輕體力勞動。
5.垃圾處理
在日益完善的廢物管理法規(guī)的支撐和保障下，荷蘭的廢物立法管理與綜合處理水平也有了較大幅度的提升。據(jù)分析，荷蘭目前對生活垃圾的處理主要堅持三項原則：一是預(yù)防為主，盡可能避免廢物產(chǎn)生，并最大限度地減少廢物的生產(chǎn)量；二是循環(huán)使用，借助各種措施，實現(xiàn)垃圾廢物的直接回收利用或循環(huán)再生。目前，荷蘭固體廢物循環(huán)使用率平均達(dá)到75%，其中玻璃為80%，建筑廢物為90%以上，包裝物為64%，汽車配件為85%以上，家庭生活垃圾為45%。這些數(shù)字證明了荷蘭推進(jìn)垃圾廢物循環(huán)利用政策的成效。三是最終處置，對無法循環(huán)使用的垃圾廢物則實行焚燒或填埋處理。荷蘭推行的這些垃圾廢物處理政策措施與歐盟制定的源頭消減和循環(huán)再生政策是相輔相成的，也保持了和歐盟其它成員國的一致。
據(jù)介紹，在荷蘭首都阿姆斯特丹市建設(shè)了一座固體廢物處理廠。該處理廠以焚燒為主，該廠年處理垃圾80萬噸，總投資4.66億美元，由市政府投資。每年除了處理本市30萬噸生活垃圾外，還處理附近城市24萬噸生活垃圾和工業(yè)垃圾25萬噸。由于該廠處理垃圾實行收費政策。同時還向周圍地區(qū)有償供熱、供電，所以該廠每年基本上能實現(xiàn)收支平衡，并略有盈余。
6.結(jié)語
綜上所述，荷蘭的廢物立法管理體系健全完整，運作高效，在嚴(yán)格執(zhí)行歐盟廢物管理立法的同時，不斷拓展和完善本國相關(guān)法規(guī)。荷蘭的垃圾廢物綜合治理不僅堅持以降低污染，實現(xiàn)無害化處理為基礎(chǔ)，更突出了廢物資源循環(huán)再生利用，從垃圾廢物的收集、清運到處理處置都以實現(xiàn)廢物資源化為目標(biāo)，穩(wěn)步提升了荷蘭的廢物回收利用率。荷蘭的垃圾廢物管理政策指導(dǎo)性強(qiáng)，規(guī)劃目標(biāo)明確，對穩(wěn)步推進(jìn)垃圾廢物的綜合治理進(jìn)程提供了前提條件？偠灾商m的廢物管理法規(guī)和管理政策為其垃圾廢物管理與綜合治理提供了強(qiáng)有力的支撐和保障作用。認(rèn)真分析研究荷蘭垃圾廢物管理與綜合治理實踐，對于提高我國的垃圾廢物的管理與綜合治理水平大有益處。
（參考文獻(xiàn)略）
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