城市生活垃圾無害化和資源化的應對策略
1 垃圾處理行業(yè)市場化改革的背景
城市生活垃圾處理設施是城市環(huán)境基礎設施的重要組成部分，也是傳統的市政公用事業(yè)的一部分。城市垃圾處理的產業(yè)化、市場化是目前城市垃圾處理行業(yè)改革的主導方向。
2002年以來，國家和有關部門陸續(xù)出臺和實施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經濟政策等一系列相關的改革政策，加快了城市垃圾處理行業(yè)的市場化進程。
伴隨著城市化進程的加快，僅靠政府的財力難以滿足對垃圾處理資金投資的需求。而且我國正處在市場經濟的全面推進期，政府在經營性資產領域總體呈退出趨勢。由于地方政府在設施建設方面沒有適當的融資渠道，而其又是城市垃圾處理設施建設的投資主導，因而引資動機在地方政府更加顯著。作為市政公用事業(yè)重要內容的城市生活垃圾處理行業(yè)，伴隨國家對市政公用事業(yè)的投資開放，垃圾處理行業(yè)在沒有充分準備的情況下，面向社會資本的開放得以快速推進。
國家對環(huán)境問題的日益重視，以及全球性環(huán)保要求的不斷提升，使垃圾無害化的要求更加突出。處理設施的缺乏問題凸現，且對設施水平的要求也在不斷提高。據有關統計資料顯示，2004年我國660個城市生活垃圾清運量達1.55億噸，無害化處理率約為52％。但是根據有關部門的調查分析，城市生活垃圾的實際無害化處理率只有30%。
垃圾處理面臨的另一個關鍵問題就是資源化問題。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略向大力發(fā)展循環(huán)經濟、加快建設節(jié)約型社會的轉型，垃圾的資源化問題已成為越來越受關注的話題。但是垃圾資源化概念的過早提升擾亂了本身還沒有得以完善的垃圾無害化主調，從而在一定程度上擾亂了垃圾處理的責任區(qū)分和技術路線。
2 垃圾處理領域的管理體制
（1）體制的變化
在傳統的公益服務體制下，政府將城市垃圾清運和處理作為公共責任，通過政府的直接投資并直接領導事業(yè)單位進行運營服務。這種模式下，政府和運營單位之間是行業(yè)管理關系而不是市場監(jiān)管關系，服務責任屬于政府。我國城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的體制幾十年來一直持續(xù)這種模式。這種模式也是目前世界上許多國家的主導模式。
由政府直接提供福利性的垃圾處理服務，是傳統行業(yè)管理機制得以生存的基礎。但是，現在這種模式的基礎已經發(fā)生了變化。當市場化在諸多背景的協同下成為主要改革方向時，城市生活垃圾處理的傳統關系也發(fā)生了變化。企業(yè)已成為執(zhí)行垃圾處理和運營的實體，政府則從具體操作事物中解脫出來，主要通過科學的監(jiān)管體系來履行保障持續(xù)、安全普遍服務的責任。
（2）政府角色的定位
城市生活垃圾處理是市政公用性事業(yè)，不同于一般競爭性行業(yè)。其準公共產品特性和很強的外部特性使政府無法完全卸掉責任。其責任主體最終仍然是政府，不是產生垃圾的公眾，也不是處理垃圾的企業(yè)。
政府是垃圾管理制度的制定者和垃圾行業(yè)的監(jiān)管者。政府可以通過制定相關的政策，確定特殊的優(yōu)惠政策和價格水平，鼓勵和引導行業(yè)的發(fā)展，延伸或拓展產業(yè)鏈，擴大垃圾處理資源化收益。政府可以將垃圾收費以公共財政轉移支付的方式在社會上公開招標，擇優(yōu)選擇投資和經營者，可以按照全成本、成本補償和合理利潤等方面確定服務的價格，并通過經濟合同或協議的形式，委托企業(yè)為政府提供輔助性服務，政府則向企業(yè)支付服務費用。在這種市場化模式下，政府仍然是服務的主體，委托企業(yè)投資運營只是作為提供更好服務的輔助。公眾支付的垃圾處理費與垃圾處理的成本或者企業(yè)得到的價格有聯系，但不是一一對應的關系，政府財政會對這筆資金進行調控，比如可能會用于街道保潔等。
這種責任的保留在結構上有幾種形式：
1）采取垃圾處理廠的資產保留在政府，將經營權轉讓的形式；
2）處理廠的建設、經營權在一定期限內共同轉讓的方式（BOT、TOT）。
這些形式都有其共同點：
1）政府接受責任追訴；
2）政府與企業(yè)間簽訂不同形式的經濟合同，政府與企業(yè)間不是行政許可關系；
3）政府要依據協議進行嚴格而科學的監(jiān)管。
3 關于垃圾資源化認識的誤區(qū)
減量化、無害化、資源化是城市生活垃圾管理的重要原則。盡管在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變下的垃圾管理形式已經發(fā)生了很大變化，但管理的原則沒有根本上的變化。目前，關于垃圾處理無害化和資源化的問題，在技術和政策上的認識仍存在一些不同的意見和爭議。
垃圾是人類生產和生活產生的固體廢物。垃圾的減量化、無害化是城市得以生存、持續(xù)發(fā)展的基礎之一，因此被普遍認為是一種政府應盡的責任，長期以來一直是城市環(huán)衛(wèi)工作的核心。資源化對我國而言并不陌生，自古就有“舊物回收、變廢為寶”的優(yōu)良傳統。據報道，北京市10萬拾荒大軍每年從廢品中拾走的“垃圾”價值約10億元。驚人的數字似乎告訴人們，城市生活垃圾處理企業(yè)應該從垃圾中獲得更多的“寶”，垃圾處理行業(yè)可以在“資源化”的大旗下，不需要政府太多的投入而獲得自我良性發(fā)展。
但是，從拾荒者低劣的工作和生活環(huán)境、不良的健康狀況，以及引起的社會治安問題、再生過程的二次污染問題等，不難發(fā)現外部不經濟性是拾荒大軍獲得收益的主要原因，也是超值財富掩蓋下嚴重環(huán)境問題的癥結所在。在目前垃圾產品出路監(jiān)控體系尚不完善的背景下，將垃圾處理過度地推向資源化，將會產生一系列的社會問題。目前社會上的一些提法顯然夸大了垃圾作為資源的價值，在一些技術廣告商的吹噓下，又神化了某些資源化技術的功效，影響了垃圾處理的技術路線和產業(yè)政策。
我國城市生活垃圾的成分與發(fā)達國家存在著明顯的不同：
（1）水分高，我國大部分城市生活垃圾的含水率都超過40％，甚至高達60％；
（2）有機質含量高，一般為45%～55％；
（3）由于混合收集造成的垃圾成分十分復雜，目前采用的主要處理處置方式是衛(wèi)生填埋、焚燒和堆肥，盡管這三種方式都在資源化方面有所體現，如：填埋氣體的利用、焚燒余熱的回收、堆肥產品的直接利用等，但是從目前的實踐來看，都在不同程度上存在利用效率不高的問題。
除了城市生活垃圾和工業(yè)固體廢物以外，固體廢物還包括一部分社會源廢物，比如包裝廢物、廢塑料、餐廚垃圾等。同城市生活垃圾相比，這部分社會源廢物的資源化優(yōu)勢明顯。另外，目前我國的城市生活垃圾處理對象是被拾荒大軍撿拾和回收后的垃圾，相當一部分可資源化的成分已經被剔除。
4 垃圾無害化和資源化的辯證關系
垃圾無害化是指生活垃圾通過科學的管理手段和經過處理達到不損害人體健康、不污染環(huán)境的目標。垃圾資源化是指回收和轉化利用垃圾中的有用資源，使之重新進入對人類有用的物流和能源利用中。
從表面上看，要實現垃圾處理的無害化，需要通過一定資金的投入來實現；而資源化可以將垃圾轉變成資源，變廢為寶。盡管兩個過程在資金流上是相反的過程，但在注重環(huán)境成本發(fā)展的社會中，兩者之間存在著辨證關系。
無害化和資源化沒有矛盾。無害化不是垃圾處理的目的，而是控制目標。資源化在創(chuàng)造財富的同時，并不足以對垃圾處理實現經濟上的補償和平衡。資源化不是說政府不需再對垃圾處理進行投入，也不是說垃圾處理不需要進行收費，資源化只是垃圾處理的目標之一。從循環(huán)經濟的角度來看，垃圾資源化比無害化具有更高的層次。
無害化和資源化是相輔相成的。無害化支撐資源化，不考慮垃圾無害化，單純從資源化出發(fā)索取的財富，是以犧牲環(huán)境成本或者人類健康為代價的，也就是環(huán)境成本的外部化。資源化為無害化創(chuàng)造條件，一個資源化效率很高的項目有強大的經濟實力來支撐垃圾無害化治理的投入。
從可持續(xù)發(fā)展的角度看，更應該把資源化放在一定高度上來認識垃圾處理行業(yè)的發(fā)展！吨袊21世紀議程》也將大力推行城市生活垃圾資源化作為目標之一，垃圾資源化目標對于堅持以人為本，構建和諧社會同樣具有重要的意義。
5 實現垃圾處理資源化和無害化的途徑
5.1 實現資源化和無害化的管理途徑
在市場化體制下，垃圾處理的具體實施者是企業(yè)，而追求最大利潤是企業(yè)的本性，監(jiān)管水平是關系到資源化和無害化執(zhí)行效果的關鍵。比如，垃圾焚燒發(fā)電的飛灰是一種危險廢物，如果按照國家規(guī)定進行處理，企業(yè)需要支付的費用大約是1000元/噸，有的甚至高達2000元/噸，如果按照1噸垃圾產生約3%的飛灰計算，每噸垃圾的處理成本將提高30～50元。類似的問題還包括垃圾焚燒產生的二惡英、垃圾填埋產生的滲濾液、堆肥產品中的重金屬問題等等。這些污染物的控制和監(jiān)管水平，直接關系到垃圾資源化和無害化的經濟平衡點。經營企業(yè)會傾向于尋找不按照危險廢物處理的機會和可能，這時就需要政府進行嚴格科學的監(jiān)管。
有效的管理機制和技術進步是解決垃圾問題的關鍵。對于不同垃圾成分的資源化問題，政府需要分類加以區(qū)別對待，有些垃圾（如廢紙、礦泉水瓶等）不需要政府引導，市場機制本身就可以很好地解決；而對于有些垃圾則應該提供一些鼓勵政策，促進其資源化進程，如電子垃圾處理和堆肥等；還有一些垃圾可能根本無法進行資源化利用，或者目前階段的資源化利用在經濟上不可行。按照垃圾處理無害化的標準和協議，企業(yè)可以通過技術進步來提高競爭力并降低成本，從而獲得盡可能大的市場份額和利潤率。
雖然國家已頒布實施了《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》及《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》等法規(guī)，但是由于地方配套政策不到位，制約了垃圾處理的產業(yè)化和市場化進程，也為垃圾處理技術路線的制定和選擇帶來了很大的風險。例如法規(guī)上明確規(guī)定從事垃圾處理的企業(yè)可以獲得稅收優(yōu)惠的鼓勵政策，但是目前仍然沒有確定是哪種稅收優(yōu)惠以及優(yōu)惠的幅度；大部分城市也不能提供垃圾焚燒上網電價的規(guī)定等。這些問題使得企業(yè)在進入垃圾處理行業(yè)時無法準確得到資源化的價值，基本都是個案研究、一事一議，很不規(guī)范，這使企業(yè)進入市場受到限制，已經進入市場的企業(yè)也面臨較大的風險。
一些地方政策的制定僅僅是從單一的角度出發(fā)，沒有綜合、科學的發(fā)展觀念，缺失了很多資源化的利益。一些政策條例和標準規(guī)范的制定過于草率，在缺乏基礎性研究資料的情況下，幾個月就可以完成，因而科學性較差。
5.2 實現資源化和無害化的技術途徑
分類收集是實現城市生活垃圾減量化、資源化、無害化目標的有效途徑，有利于降低城市生活垃圾無害化處理和資源再利用的技術難度和成本。沒有分類的垃圾，由于垃圾中有機質含量高，使得垃圾填埋場滲濾液濃度高、產生量大，焚燒處理熱值低，堆肥產品質量不高。目前，由于環(huán)境意識、管理水平和經濟發(fā)展水平的限制，實行全面的垃圾分類收集尚需時日。垃圾進行粗分類可能是目前情況下一個比較好的解決混合收集難以處理的途徑。
垃圾分類收集如果不能與分類運輸和分類處理相結合，就完全喪失了意義。如果僅在起始端做到了分類，而在裝運時又重新混到了一起，不僅不能起到分類的作用，而且前期的分類也將完全不起作用。很多城市的試點已證明，分類運輸的效率很低，這與垃圾分類的種類過細有關。若將垃圾分為干濕兩類作為垃圾分類的過渡階段，公眾投放時會非常方便，而且在運輸過程中和實際操作中也容易實現。
目前國內的三種主要的垃圾處理處置方式都存在各自的缺點：
（1）垃圾填埋會造成大量高濃度滲濾液的污染、土地資源的大量占用、填埋氣體帶來的安全隱患和溫室效應；
（2）垃圾焚燒會產生飛灰和二惡英污染問題，而且垃圾焚燒設備的投資及運行成本較高；
（3）堆肥產品質量差、缺乏市場銷路等。
由于我國不同城市的經濟發(fā)展水平、土地緊缺程度和肥料市場等存在較大差異，因此，各城市急需解決的問題和技術選擇也是不同的，不能采用一刀切的方法。國外的發(fā)展經驗也充分說明了這一點。
垃圾資源化和無害化的問題在很大程度上體現了垃圾處理商業(yè)性和公益性的不同定位問題。對于這個問題的正確認識，將明晰政府、公眾和企業(yè)三方的責權利關系，促進城市生活垃圾處理市場化和產業(yè)化的改革。
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