環(huán)！吧俊35年荊棘路 學(xué)者：只換名字還不夠
3月11日，備受矚目的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出籠，以“大部門(mén)制”為核心的行政體制改革箭在弦上。其中國(guó)家環(huán)？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部尤為引人注目。
中國(guó)環(huán)保事業(yè)自1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議始，至今歷經(jīng)35年，從“發(fā)展、環(huán)保誰(shuí)先誰(shuí)后”的爭(zhēng)論，到“邊發(fā)展邊環(huán)保”，再到“環(huán)保風(fēng)暴”，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度漸次增強(qiáng)。
如今，“總局升部”，這一歷史性轉(zhuǎn)變標(biāo)志著環(huán)保工作已進(jìn)入國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)主干線(xiàn)。
3月11日下午，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議上，期待已久的“大部制”改革方案終于出臺(tái)。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中國(guó)家環(huán)？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部。
按照機(jī)構(gòu)改革方案, 新的環(huán)境保護(hù)部主要職責(zé)為“擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn),組織編制環(huán)境功能區(qū)劃、監(jiān)督管理環(huán)境污染防治、協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問(wèn)題等”。
“這不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)升格。”全國(guó)政協(xié)十一屆委員、原國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)王玉慶坦言，以自己30多年環(huán)保工作的經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷，環(huán)境保護(hù)部的組建意義深遠(yuǎn)。今后在人員編制、機(jī)構(gòu)、職能等等方面都會(huì)有所加強(qiáng)，這樣也更有利于環(huán)保工作。此外，升部后在國(guó)際環(huán)保交流與合作上也會(huì)有很多方便。他表示，相信升部后環(huán)保部門(mén)一定會(huì)不負(fù)眾望。
事實(shí)上，早已有將環(huán)？偩稚秊榄h(huán)保部的呼聲，因此環(huán)？偩执舜雾樌“升部”也在眾人預(yù)料當(dāng)中。2003年，黃細(xì)花作為十屆全國(guó)人大代表，建議提高國(guó)家環(huán)？偩值牡匚。2007年，她于全國(guó)“兩會(huì)”期間正式提出建議：國(guó)家環(huán)？偩謶(yīng)改為國(guó)家環(huán)境保護(hù)部。如今，心愿得償。
分分合合幾十載
達(dá)成心愿的不僅僅是黃細(xì)花，還有諸多環(huán)境保護(hù)工作者，中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)理事長(zhǎng)曲格平就是其中之一。曾擔(dān)任國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)、素有“中國(guó)環(huán)保之父”之稱(chēng)的曲格平見(jiàn)證了中國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展歷程。
曲格平回憶，中國(guó)的環(huán)保事業(yè)是在周恩來(lái)總理的重視之下開(kāi)展起來(lái)的，我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)保的方針、政策、基本思路，許多都是在那時(shí)提出的。從1970年到1974年四年多的時(shí)間里，周總理對(duì)環(huán)境保護(hù)作了31次講話(huà)。
那個(gè)年代，大多數(shù)國(guó)人都對(duì)周總理提出的環(huán)保問(wèn)題感到生疏。他說(shuō)，在許多西方國(guó)家，環(huán)境污染已經(jīng)對(duì)人們的生活和健康造成了很大的危害，激起了社會(huì)公憤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到很大影響。環(huán)境污染問(wèn)題對(duì)我們中國(guó)來(lái)說(shuō)雖然還是個(gè)新課題，但如果我們不注意，一旦工業(yè)發(fā)展起來(lái)，也可能會(huì)出現(xiàn)同樣的問(wèn)題。
如今，周總理的預(yù)言變成了現(xiàn)實(shí)。
1973年8月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議被認(rèn)為是中國(guó)環(huán)保事業(yè)的開(kāi)始。在曲格平看來(lái)，這次會(huì)議“使大家從模糊的認(rèn)識(shí)中猛醒過(guò)來(lái)。它的功績(jī)，不僅在于它制定了一些方針、政策，最主要的是喚起了國(guó)人、特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視。”在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，我國(guó)制定了一個(gè)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)劃，設(shè)立了環(huán)境保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，其名稱(chēng)叫國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。從此環(huán)境保護(hù)被列入了議事議程。
此間，為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作與交流，1973年國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以中華人民共和國(guó)政府的名義，加入了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃理事會(huì)58個(gè)理事國(guó)之一。
其實(shí)，早在1982年的機(jī)構(gòu)改革中，就提出了建立環(huán)保部的設(shè)想，可惜當(dāng)時(shí)環(huán)保問(wèn)題遠(yuǎn)未成為全社會(huì)共識(shí)，最終未被采納。當(dāng)年5月4日，由國(guó)家城市建設(shè)總局、國(guó)家建筑工程總局、國(guó)家測(cè)繪總局和國(guó)家基本建設(shè)委員會(huì)的部分機(jī)構(gòu)，與國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。
1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部撤銷(xiāo)，改為建設(shè)部。環(huán)境保護(hù)部門(mén)分出成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，升格為國(guó)家直屬局。10年之后，成立環(huán)保部的呼聲已經(jīng)甚高，但因?yàn)楫?dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)改革的主旋律是削減過(guò)多的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，因此，1998年環(huán)保局僅僅是升格成了國(guó)家環(huán)？偩。
環(huán)保為發(fā)展讓路
國(guó)家環(huán)保局的升格，沒(méi)有從根本上改變其弱勢(shì)狀態(tài)。
1998年，國(guó)家環(huán)保總局第一次開(kāi)始嘗試建立符合新時(shí)代要求的環(huán)境保護(hù)政策體系。很多當(dāng)時(shí)的官員回憶說(shuō)，他們面臨的最艱難格局是，如何在部委分割明顯的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)樹(shù)立起環(huán)？偩值膱(zhí)法必要性和執(zhí)法嚴(yán)肅性。
專(zhuān)家認(rèn)為，環(huán)保新政實(shí)施困難重重原因之一就是，環(huán)保系統(tǒng)采取的是分散式而非垂直式的管理機(jī)制，地方環(huán)保部門(mén)在資金約束和人事受困下，無(wú)法對(duì)地方主管和企業(yè)損壞環(huán)境的行為采取有效的監(jiān)管阻止。
更大的阻力則是意識(shí)的分歧。“先發(fā)展后環(huán)保”還是“環(huán)保前行發(fā)展后置”成為最大分歧。在后來(lái)逐漸成形的環(huán)；A(chǔ)政策導(dǎo)向中，這個(gè)分歧被最終弱化為“邊發(fā)展邊環(huán)保”。即便如此，在實(shí)際工作中很難真正實(shí)現(xiàn)。多位當(dāng)時(shí)的環(huán)保官員回憶說(shuō)：“如果沒(méi)有顯性的制度安排，環(huán)境保護(hù)不可避免會(huì)被放置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后。”而這幾乎是過(guò)去10年來(lái)環(huán)保總局執(zhí)法環(huán)節(jié)中的一致困境。
中國(guó)自1979年開(kāi)始，先后頒布實(shí)施了近50部環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、數(shù)百項(xiàng)各類(lèi)國(guó)家和地方性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，立法速度之快世界少見(jiàn)。然而，環(huán)保法規(guī)體系的建立并沒(méi)有對(duì)環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用，中國(guó)的環(huán)境污染不斷加劇，生態(tài)狀況持續(xù)惡化，資源遭到嚴(yán)重破壞。究其原因，在很大程度上是因?yàn)檫@些法律沒(méi)有得到有效執(zhí)行。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)境執(zhí)法虛弱，是與發(fā)展觀念密切相關(guān)的。長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展優(yōu)先仍然是主導(dǎo)戰(zhàn)略，反映到實(shí)際工作中就是環(huán)境保護(hù)處處給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作。
曲格平介紹，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在審查時(shí)曾一度中斷！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，任何規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前，必須經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并報(bào)環(huán)保機(jī)構(gòu)審批，否則，環(huán)保機(jī)構(gòu)將責(zé)令停工和處以罰款。
在曲格平看來(lái)，這是一部比較具體和容易操作的法律。但正是這樣一部法律，在草案審議階段遭到了多方的反對(duì)，險(xiǎn)遭夭折。其遭遇反對(duì)的原因也無(wú)非是部門(mén)利益的沖突。
風(fēng)暴之后未見(jiàn)晴天
最終，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2003年9月1日開(kāi)始實(shí)施，它后來(lái)成為環(huán)保工作的一把利劍。環(huán)？偩珠_(kāi)始逐步告別弱勢(shì)影子，試圖用更多的技術(shù)性手段來(lái)解決環(huán)保問(wèn)題。
2005年年初，環(huán)？偩质状未笠(guī)模對(duì)外公布了觸犯這部法律的30個(gè)違法開(kāi)工項(xiàng)目。這分布在13個(gè)省市的30個(gè)違法開(kāi)工項(xiàng)目，總投資達(dá)1179.4億元，其中火電項(xiàng)目20個(gè)、水電項(xiàng)目3個(gè)、輸電項(xiàng)目3個(gè)，其余為石化、造紙、公路、堤防等項(xiàng)目。社會(huì)各界對(duì)此反響強(qiáng)烈，因此給環(huán)？偩值男袆(dòng)起名為“環(huán)保風(fēng)暴”。
這30個(gè)項(xiàng)目都屬于未批先建的違法工程。環(huán)？偩謱(duì)其并沒(méi)有“一棍子打死”，而是責(zé)令其進(jìn)行有效的整改，整改之后這些項(xiàng)目完全可以繼續(xù)建設(shè)下去。但是矛盾仍然出現(xiàn)了。
有22個(gè)違法項(xiàng)目已按規(guī)定停止了工程建設(shè)。可是，人們注意到，包括名列違法名單前三名的、與環(huán)？偩滞(jí)單位的三峽總公司投建的3個(gè)項(xiàng)目在內(nèi)的8個(gè)項(xiàng)目，沒(méi)有執(zhí)行停建的規(guī)定。環(huán)？偩置媾R的壓力陡然加大。緊接著，環(huán)？偩謱(duì)三峽總公司發(fā)出了行政處罰事先告知書(shū)和限期改正通知書(shū)，最終后者被處以60萬(wàn)元的罰款。
接下來(lái)兩年，每年年初，環(huán)保總局都要刮一場(chǎng)“環(huán)保風(fēng)暴”。然而，勢(shì)頭猛烈的風(fēng)暴背后卻飽含國(guó)家環(huán)？偩止賳T的辛酸：“非但企業(yè)不執(zhí)行環(huán)保法律，甚至一些地方政府、地方環(huán)保局也在袒護(hù)企業(yè)。”
2007年伊始，環(huán)？偩窒破鹆艘粓(chǎng)更猛烈的“環(huán)保風(fēng)暴”：首次啟動(dòng)了“區(qū)域限批”政策來(lái)遏制高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張趨勢(shì)。這是環(huán)保部門(mén)成立近30年來(lái)首次啟用這一行政懲罰手段。
在這一次“環(huán)保風(fēng)暴”中，多家高污染行業(yè)受到環(huán)保總局嚴(yán)厲處分。一時(shí)間，“環(huán)？偩终诔蔀槊餍遣课”的說(shuō)法開(kāi)始出現(xiàn)。也就在這時(shí)，國(guó)家環(huán)？偩指本珠L(zhǎng)潘岳對(duì)外宣稱(chēng)：“風(fēng)暴式執(zhí)法已經(jīng)走進(jìn)困局，環(huán)？偩帜軌騽(dòng)用的所有技術(shù)手段都已經(jīng)用完。”
潘岳表示，“環(huán)保風(fēng)暴”是一場(chǎng)漫長(zhǎng)而艱辛的拉鋸戰(zhàn)。每一次，“風(fēng)暴”都未能如愿變成常規(guī)性制度固定下來(lái)；每一次，“風(fēng)暴”能改變的都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如人們期待的多。
而有觀察家對(duì)“環(huán)保風(fēng)暴”作出如是分析：過(guò)去數(shù)年環(huán)？偩謴“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”到“區(qū)域限批”，無(wú)不是唱獨(dú)角戲。加上地方政府明里暗里抵制，更使環(huán)？偩止抡齐y鳴。
在“環(huán)保風(fēng)暴”之后，環(huán)保總局尋找新的出路：制度建設(shè)。然而制度建設(shè)比“風(fēng)暴”更加艱辛。潘岳說(shuō)：在不同部門(mén)、地方和行業(yè)的利益沖突之間，在人們過(guò)高的期望和可能不那么完美的結(jié)果之間，亦有夭折的可能。
2007年的下半年，國(guó)家環(huán)？偩珠_(kāi)始探索激勵(lì)各級(jí)政府和企業(yè)長(zhǎng)期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制，并出臺(tái)多項(xiàng)政策——在后來(lái)被定為環(huán)保綠色政策體系的多個(gè)細(xì)則文件中，該局與銀監(jiān)會(huì)確定針對(duì)污染行業(yè)的信貸限制、聯(lián)合證監(jiān)會(huì)對(duì)污染行業(yè)實(shí)施上市和再融資限制以及聯(lián)合保監(jiān)會(huì)出臺(tái)綠色保險(xiǎn)制度等。
在這個(gè)環(huán)節(jié)中，一個(gè)突出的技術(shù)特征開(kāi)始出現(xiàn)，環(huán)？偩忠呀(jīng)開(kāi)始跳出部委執(zhí)法單一性的困境，而是試圖將環(huán)保工作更多地與其他部委權(quán)限進(jìn)行交織，已經(jīng)初步體現(xiàn)出“大環(huán)保”的思路。
“大環(huán)保”還有多遠(yuǎn)
從1973年我國(guó)環(huán)保事業(yè)開(kāi)始至今，歷經(jīng)35年，環(huán)保總局終于“升部”。然而，對(duì)于距離“大環(huán)保”理念到底有多遠(yuǎn)，不少人仍然抱有審慎的態(tài)度。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍坦言，僅僅換一個(gè)名字還是不夠的。因?yàn)槿绻荒茉谫Y源、人力以及執(zhí)法權(quán)限等方面加強(qiáng)，也只能是“換湯不換藥”。在美國(guó)和歐洲這些地區(qū)，法律賦予環(huán)境監(jiān)管者強(qiáng)大的獨(dú)立執(zhí)法能力，這也是中國(guó)的環(huán)保部門(mén)目前難以企及的。
“兩會(huì)”期間，不少代表認(rèn)為，把“局”改成“部”，雖然只有一字之差，但在決策體系內(nèi)可施展的空間大不一樣，其權(quán)力也會(huì)比從前大。
全國(guó)人大代表、廣東省環(huán)保局副局長(zhǎng)陳敏說(shuō)：“以往，環(huán)？偩衷趪(guó)務(wù)院召開(kāi)的一些會(huì)議上，它僅僅只是列席旁聽(tīng)的角色，不能發(fā)言，不能較大程度地發(fā)表決策意見(jiàn)。而設(shè)立環(huán)境保護(hù)部后，職能范圍就能得到擴(kuò)展，特別是在重大戰(zhàn)略決策方面，有投票表決的權(quán)力。”
全國(guó)人大代表、華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院副院長(zhǎng)沙振權(quán)表示，環(huán)境保護(hù)部的設(shè)立改變了沿襲按照行政區(qū)劃分的方式，可對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。“地方保護(hù)主義干擾正常的環(huán)保執(zhí)法”的現(xiàn)象將有徹底顛覆的可能。
同時(shí)沙振權(quán)提出：“雖然參與決策的地位提高了，還要看執(zhí)法、監(jiān)督能力是否有改善。相比整合機(jī)構(gòu)的預(yù)盼，現(xiàn)在很多人可能更看重成立‘環(huán)境保護(hù)部’后，環(huán)保執(zhí)法能力能否提高。“
“地方政府的環(huán)境保護(hù)職能，一般分散在環(huán)保、水利、交通、國(guó)土、公安等多個(gè)部門(mén)，地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)難以實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區(qū)界線(xiàn)的限制。這是制約環(huán)保執(zhí)法力度的另一難題。”黃細(xì)花說(shuō)，“希望新的環(huán)境保護(hù)部門(mén)能加強(qiáng)環(huán)境立法、健全懲罰機(jī)制、加大環(huán)保司法執(zhí)法力度、提高環(huán)保監(jiān)測(cè)水平、改革政府干部政績(jī)考核。”
據(jù)了解，國(guó)家環(huán)保總局加上下屬的事業(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機(jī)關(guān)更是只有200多人。相比較而言，美國(guó)環(huán)保局雖然名義上僅僅是一個(gè)局，但卻擁有1.8萬(wàn)多人，以及每年上百億美元的預(yù)算。而德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境部?jī)H在波恩總部的人數(shù)，就達(dá)到了830多人。
環(huán)？偩侄辔还賳T表示，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的持續(xù)向好，環(huán)境事件也進(jìn)入了高發(fā)期，該局人力上一直吃緊。此次升格成功后，預(yù)計(jì)將會(huì)增加部分編制，使之執(zhí)法能力擴(kuò)大化。
然而，組建環(huán)保部的具體方案還未公布，各方對(duì)其也只是進(jìn)行猜測(cè)。距離真正的“大環(huán)保”格局還有多遠(yuǎn)，我們拭目以待；此次改革能在多大程度上解決中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，則舉世矚目。
記者 李夢(mèng)娟 綜合報(bào)道
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