大部制與國家制度建設(shè)理論
朝著大部制方向前進的新一輪行政管理體制改革，對于國家制度合理化建設(shè)至關(guān)重要，對于一個國家健康、穩(wěn)定而持續(xù)的發(fā)展也具有決定性意義。
大部制與國家制度建設(shè)理論
改革開放以來，為了與經(jīng)濟體制和社會變革相適應(yīng)，我國行政管理體制先后進行過五次規(guī)模較大的改革。在改革開放30周年之際，我國對行政管理體制進行了又一次重大改革，朝著大部門制方向前進，國務(wù)院組成部門減至27個。
對于一個政府主導(dǎo)發(fā)展型國家而言，行政管理體制改革對于國家制度合理化建設(shè)至關(guān)重要，合理的國家制度對于一個國家健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展具有決定性意義。
大部制是社會主義市場經(jīng)濟的必然要求
一般而言，維持國家正常運轉(zhuǎn)的政務(wù)部門（如司法部、外交部、民政部、文化部、教育部等）和宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門（如央行、財政部等）是任何國家都必須有的，需要強化。但是，目前我國政府機構(gòu)設(shè)置依然部分具有計劃經(jīng)濟的特征，還存在各種以行業(yè)和產(chǎn)品為基礎(chǔ)的主管部門，如信息產(chǎn)業(yè)部等。廢除基于產(chǎn)品和行業(yè)的行政主管部門，實行大部門制度，是社會主義市場經(jīng)濟的必然要求。
市場經(jīng)濟體制的好壞、能否正常運轉(zhuǎn)，取決于決策體制是否科學(xué)、合理。一般來說，不管何種性質(zhì)的政府主管部門，都應(yīng)該是中央政策的執(zhí)行者，努力追求政策執(zhí)行的效率。但是在當(dāng)今中國，由于決策機制的不健全，有關(guān)部門有時候反而成了中央政策的“決策部門”，這就使他們有能力將自己的“部門利益”凌駕于社會公共利益乃至于國家利益之上，其通常被稱為“特殊利益集團”。在這個意義上，大部門制是建立科學(xué)化的決策體制的需要。
再者，由于行業(yè)和產(chǎn)品的交叉性，依行業(yè)和產(chǎn)品設(shè)置主管部門必然導(dǎo)致部門的重疊、功能的交叉與利益沖突。以交通為例，有主管水路交通和陸路交通的交通部，也有只管空中交通的民航總局，還有只管水利而無權(quán)管理水上交通的水利部；再以水污染為例，國家環(huán)？偩趾退慷荚诠芾，都在爭奪管理權(quán)。這些部門的行政級別相同，而功能和利益存在交叉，利益沖突是常見現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟的今天，這些行業(yè)主管部門很容易演變?yōu)樵撔袠I(yè)或產(chǎn)品的利益代言人，利益沖突導(dǎo)致機構(gòu)之間的矛盾。以理順政府職能、廢除行業(yè)主管部門為導(dǎo)向的大部門制，必然會減少部門之間的“扯皮”，提高行政效率。
無論是政府管理體制設(shè)置原則本身，還是決策體制自身的合理性以及由此導(dǎo)致的行政效率問題，說到底都關(guān)乎社會主義市場經(jīng)濟體制能否正常運轉(zhuǎn)。決策體制的不合理以及由此導(dǎo)致的行政效率低下，必然會扭曲市場經(jīng)濟體制，提高經(jīng)濟運行成本，直接威脅我們的制度競爭力。
大部制有利于遏制“特殊利益集團”
黨的十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會時，指出必須防止“既得利益集團”的出現(xiàn)。與此相呼應(yīng)，新華社《瞭望》周刊2006年10月關(guān)于“利益集團”的報道引起廣泛關(guān)注。因被認為與中國近年來突出的社會不公正問題有直接關(guān)系，“特殊利益集團”幾乎成為中國所有媒體的批評對象。那么，“特殊利益集團”現(xiàn)象是怎樣出現(xiàn)的？
如前所述，基于產(chǎn)品和行業(yè)之上的行政主管部門在市場經(jīng)濟中實際上成為特定利益的代言人。行業(yè)主管部門本身具有組織制度、資源與權(quán)力上的天然優(yōu)勢，同時又是決策者，對政策的制訂、執(zhí)行、反饋等各個階段以及政策的價值取向等方面的影響最大。2006年10月，《瞭望》周刊刊文指出，行政部門利益極度擴張，在決策或履行職能過程中，有些部門過多地從本部門利益出發(fā)，過于強調(diào)、維護與謀取本部門利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性，損害了社會公正與民眾利益，增添了國家經(jīng)濟及政治風(fēng)險。建立在行業(yè)和產(chǎn)品基礎(chǔ)上的主管部門利用法定的國家權(quán)力扭曲著公共政策。
首先是使部門利益國家化、制度化。每個部門都會在已經(jīng)獲得授權(quán)的基礎(chǔ)上擴展自己的權(quán)力，盡管是建立在行業(yè)和產(chǎn)品的基礎(chǔ)上的經(jīng)濟主管部門，也時常以“國家利益”之名實現(xiàn)部門利益，并且將部門利益制度化。將部門利益制度化的渠道之一是行政部門立法。中央一級機構(gòu)就存在著借法律規(guī)章來鞏固、謀取部門利益的現(xiàn)象，如通過“職權(quán)法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。由于立法機構(gòu)本身的因素，導(dǎo)致提交立法機構(gòu)審議的法律草案多由政府部門起草。這樣，有些政府部門就利用政策資源優(yōu)勢，在制訂有關(guān)法律草案時，千方百計地為部門爭權(quán)益，借法律來鞏固部門利益，獲取法律執(zhí)行權(quán)，進而獲得相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)。近20年來，在全國人大通過的法律中，由國務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75%至85%，此外還有大量由行政部門制訂的行政法規(guī)、部門規(guī)章，同樣具有法律約束力。如此一來，這些機構(gòu)型利益集團通過立法過程將自己的利益法律化，進而將部門利益制度化。
其次是阻礙公平競爭。建立在行業(yè)基礎(chǔ)上的行政機關(guān)自然要保護其屬下的壟斷利益，排斥他人進入，阻礙公平競爭。電信、電力、郵政、鐵路、石油、銀行、保險、證券等關(guān)乎國計民生的比較重要的行業(yè)都有主管部門或者監(jiān)管機構(gòu)，國有壟斷行業(yè)和主管部門結(jié)合在一起，自然會形成一股巨大的阻礙公平競爭的政治經(jīng)濟力量。這就是被稱為“經(jīng)濟憲法”的《反壟斷法》爭論了13年才能出臺的主要原因之一。
再次是制造社會不公。壟斷行業(yè)共有職工833萬人，不到全國職工總?cè)藬?shù)的8％，但其工資和工資外收入總額據(jù)估算相當(dāng)于當(dāng)年全國職工工資總額的55％。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字顯示：壟斷行業(yè)的平均工資是其他行業(yè)的2至3倍，加上工資外收入和福利，是其他行業(yè)的5至10倍。這些壟斷企業(yè)經(jīng)常以虧損為由漲價，以維持壟斷收入，而成本則由民眾買單。此外，社會不公還表現(xiàn)為這些行業(yè)對消費者的剝奪，如電信行業(yè)的高資費問題等。
從“結(jié)構(gòu)-功能”的邏輯上看，大部門制改革將會使部門利益國家化現(xiàn)象大大減少，制度化建設(shè)更加合理，市場競爭更加公平，社會不公正現(xiàn)象的體制原因得以矯正，從而最終有利于遏制業(yè)已出現(xiàn)的“特殊利益集團”現(xiàn)象。
大部制改革將推動民主政治建設(shè)
很多西方觀察家認為，中國的行政管理體制改革轟轟烈烈，政治體制改革卻沒有什么進展。這種看法要么是對中國改革進程不了解，要么是以西方中心主義的老套眼光來看待中國。在一個政府主導(dǎo)型發(fā)展中國家，政府管理體制本身就是政治體制的一部分。政府管理體制改革本身就是政治體制改革的有機組成部分，并對民主政治建設(shè)有著直接或間接的推動作用。
如前所述，大部門制將對完善市場經(jīng)濟體制起到直接作用，而市場經(jīng)濟又是民主政治的基礎(chǔ)。在歷史上，市場經(jīng)濟的發(fā)展極大地推動了民主程度的提高。因為市場經(jīng)濟以平等、自由和契約為原則，而這些正是民主政治的基礎(chǔ)。這也是馬克思的洞見。縱觀近代民主政治的發(fā)展歷史，市場經(jīng)濟與民主政治的一般關(guān)系是，僅有市場經(jīng)濟還不能建立有效的民主政治，但是只有在市場經(jīng)濟中才會發(fā)展出健康、持久的民主政治；不是所有的市場經(jīng)濟都有利于民主政治，但民主政治必須建立在市場經(jīng)濟之上。
30年的改革表明，中國公民的各種權(quán)利隨著經(jīng)濟改革的深化而擴大，這表現(xiàn)為申訴權(quán)、自由遷移權(quán)、平等交易權(quán)等。而這一切，都源于市場原則的推動。
市場經(jīng)濟不僅培育了民主政治所需要的自由、平等和契約原則，還培育著支撐民主政治的社會自治。試想，在政府主導(dǎo)型國家，如果國家控制了所有的經(jīng)濟資源，生活中的個人就不可能提出什么利益要求；如果一切經(jīng)濟活動都需要政府部門的審批，就不可能有個人自由和社會自治。在行政統(tǒng)治經(jīng)濟活動的體制中，人在行政體制中必然是有與生俱來的等級的，也就是說，行政級別越高，支配的經(jīng)濟資源就越多，民主政治所要求的平等原則、自治原則就無從談起。
行政管理體制改革將直接推動社會自治。在不存在行業(yè)主管部門以及由此而導(dǎo)致的政府退出的領(lǐng)域，將由自主性的社會組織來自我管理，并可能形成更加有效的治理結(jié)構(gòu)。例如，浙江省義烏市是中國小商品交易中心，假冒偽劣商品曾經(jīng)泛濫，政府屢禁不止。1995年，義烏市政府把治理責(zé)任交給“義烏市保護名牌產(chǎn)品聯(lián)合會”，假冒偽劣產(chǎn)品基本得到抑制。再如，質(zhì)量低劣和價格惡性競爭讓浙江溫州煙具行業(yè)處于蕭條狀態(tài)。從1993年開始，溫州市政府將煙具行業(yè)的管理權(quán)完全交給“溫州市煙具行業(yè)協(xié)會”，該協(xié)會擁有企業(yè)審批、產(chǎn)品質(zhì)量檢測、最低產(chǎn)品保護價以及新產(chǎn)品維權(quán)等權(quán)力，從此溫州市煙具行業(yè)健康發(fā)展。好的治理結(jié)構(gòu)是好的民主政治的前提。歷史上，民主政治既可能帶來“良治”，也可能導(dǎo)致“惡治”，而“惡治”的一個重要原因就是當(dāng)民主政治大規(guī)模來臨時沒有一個好的治理結(jié)構(gòu)相配套。
總之，以大部門制為導(dǎo)向的行政管理體制改革是良好的市場經(jīng)濟體制的前提，而只有健康的市場經(jīng)濟，才可能有維護社會公正的社會管理體制，普通公民才能真正享受民主政治的好處。對于政府主導(dǎo)型的中國這樣一個發(fā)展中國家而言，政府管理體制改革是完善經(jīng)濟體制、社會體制和政治體制的關(guān)鍵步驟。（作者系中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授）
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