銅梁開中國先河確立水權：避免“公地悲劇”
中國“水權轉讓”立法破題
重慶銅梁，一項于8月正式通過的《水權管理辦法》，試圖讓“水資源”這樣一種公有資源，突破過往行政許可取水制度的限制，具有可交易的性質。
在銅梁出臺這部地方性法規(guī)之前，中國尚無關于“水權轉讓”的法律，現(xiàn)有的水權轉讓，可比作為參照的是《土地管理法》中關于“土地使用權流轉”的相關條款。銅梁縣據此成了中國第一個進行“水交易”法治化嘗試的地方政府。
盡管各地水價紛紛上漲，但初始水權這種公有資源并沒有確立產權。重慶銅梁縣水權改革邏輯，在于政府幫助確定產權，從而釋放市場力量，最終市場化配置水資源。
“水利部的官員剛來銅梁視察過這部水權管理辦法，高度肯定，已準備好要在銅梁大規(guī)模試點。”銅梁水務局水政水資源管理科負責人尹明遠說。
避免公地悲劇
根據這部地方性法規(guī)，水資源的開發(fā)權、取水權、用水權和排水權都要依法有償取得。尹明遠說，“這是為了避免歷史上因水而產生的‘公有地悲劇’不再發(fā)生。”
所謂“公地悲劇”，即初始水資源沒有排他性，但是水資源在消費中有競爭性，一個人多用了水資源，就必然減少了其他人對它的享用。所以水資源在零價格下，水資源的總供給總是滿足不了總需求，總體上總是被過度使用。
“所以，如果不存在水權，會出現(xiàn)對水資源的過度使用，最終，水會越用越少。”尹明遠對銅梁2006年的那場大旱記憶猶新。
2006年8月，銅梁縣9個場鎮(zhèn)26.15萬人飲水困難，5個場鎮(zhèn)7.1萬人全靠異地送水。整個銅梁大地滿目瘡痍，干裂的農田可以伸進人掌，耐旱的竹子也都紛紛枯死。雖然當年通過開閘放水暫時緩解了災情，但是重慶和四川兩個省市之間用水的矛盾因為水權制度缺失長期存在。
“即使不發(fā)生旱災，水資源枯竭也是個難逃的宿命。所以銅梁作為重慶地區(qū)水資源最為匱乏的縣之一，首先誕生這部水權管理辦法，不足為奇。”尹明遠說。
但是，包括在上位法——《中華人民共和國水法》里，也并沒有明確規(guī)定水資源所有權和使用權的劃分原則。銅梁的立法實踐從一開始就遭遇到了“上位法缺失”和“突破行政障礙”兩道難題。
“沒有上位法，甚至連水權二字如何定義都無法完成，最終我們確定為水資源的開發(fā)權、取水權、用水權和排水權，完成一級市場初始水權分配尚且難度很大，設立二級市場進行水權交易只能進一步等待試點結果完善。”尹明遠說。
水資源“確權”
要水權可交易，“定價”之前先確權，但是這顯然是個難題。誰有權給“水權”定價？
水權改革之前，重慶銅梁和全國其他地區(qū)一樣，在水資源的使用上，靠行政審批。
各級主管部門按限額審批取水戶的用水需求，發(fā)給取水許可證。審批權力分中央、省、市和縣四級權限，水利部的權力主要體現(xiàn)在各大流域和超大型水庫的限額以上的取水許可，省、市、縣三級政府的權限，由各省規(guī)定。
“政府部門具有雙重身份，既是公共事務的監(jiān)管者，又是企業(yè)的投資者。水資源占用最大化是政府與企業(yè)的共同取向。”銅梁水務局水資源管理科負責人尹明遠說，“而且，取水許可不能轉讓，轉讓收入是非法的。這必然會導致相關利益方的無序爭奪，最終反而加劇了水資源浪費。”
銅梁縣水務局在分配初始水權時，采用了“非正式約束的習慣用水優(yōu)先原則”：“用水級別相等，但用水目的不同，以用水目的為標準確定優(yōu)先順序；當用水級別和用水目的均相同時，采用時間優(yōu)先或地域優(yōu)先原則，如果上述都相同，則采用先占用原則優(yōu)于地域優(yōu)先原則。”
按照這樣的“確權原則”，銅梁縣水務局試圖為水資源建立產權的框架，調節(jié)各個用水主體之間的矛盾。水行政主管部門將依據銅梁縣的水資源情況，將每年度的用水、排水指標分配到各行業(yè)、各單位與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且制定取水許可總量的控制指標，它們可將未用完的指標上市交易。在相對節(jié)水的單位，可在降低運行成本的同時，通過水權轉讓可獲得一筆額外收入。
“但是如何量化這些指標殊為不易，比如可以自己投資興建一個引水渠，也可以租用一個或幾個引水管道，還可以收購已經建好的引水渠，或者向引水渠的所有者買水。這樣做的前提是水權可以交易。”尹明遠說。“水權轉讓的總費用包括水權轉讓成本和合理收益。”
“但是水權可以轉讓是建立在合同雙方的水權清晰界定基礎之上的，如果轉讓的水權得不到有效保護和界定，其水權價值不好衡量，轉讓合同也就簽訂不了。”尹明遠說。
《銅梁縣水權管理辦法》規(guī)定：初始水權分配和已審批的取水許可不一致的，應通過水權轉讓實現(xiàn)初始水權的分配。而當取、用水較大的單位用水可能超過用水計劃時，則必須按照該辦法的規(guī)定繳納“水資源費、超計劃加價水費和階梯水費”。
“理論上水權管理辦法可行，現(xiàn)在要首要解決的，就是初始水權的指標如何分配，我們沒有任何的樣本可以模仿，如果第一步就分不好，那么等于無法為水資源確權。”尹明遠說。
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