破解垃圾圍城要打通制度關(guān)節(jié)
投資不斷加大，處理設(shè)施不斷上馬，新技術(shù)不斷投用，管理力度不斷提升……然而，各地方政府和業(yè)界的各種努力仍然擋不住垃圾逼近城市的步伐。“今天的垃圾已經(jīng)不再是過去我們所認(rèn)為的簡(jiǎn)單問題，僅靠單個(gè)部門或行業(yè)無法有效應(yīng)對(duì)城市垃圾及其帶來的環(huán)境及社會(huì)影響。”威立雅環(huán)境服務(wù)公司技術(shù)總監(jiān)張進(jìn)鋒博士在不久前舉行的一次固廢高級(jí)論壇上明確表示，垃圾處理處置事業(yè)需要國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家行動(dòng)。
比之從前，如今的處理設(shè)施、技術(shù)以及政府重視程度都不可同日而語(yǔ)，為何城市垃圾問題卻日趨嚴(yán)重？對(duì)垃圾圍城采取“國(guó)家行動(dòng)”意味著怎樣的努力？帶著這些問題，記者對(duì)張進(jìn)鋒等業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行了采訪。
各自為政效果打折扣
減量、處理、回收、包裝物管理等工作各自為政，政令、政策缺乏通盤考慮；日漸逼近的城市垃圾問題使不同職能部門間協(xié)調(diào)配合、政策執(zhí)行、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督管理等受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
在工業(yè)化、城市化迅猛發(fā)展的今天，城市垃圾管理已經(jīng)演化成為一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的很多方面。“那些僅僅被賦予末端治理職能的部門、行業(yè)和企業(yè)是無法有效應(yīng)對(duì)這一問題的。”張進(jìn)鋒說。
據(jù)記者調(diào)查，早在2002年，國(guó)家各相關(guān)部門就開始推行收費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)等制度推動(dòng)固廢產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。“十一五”期間，又新增投資900億元，規(guī)劃全國(guó)新增城市生活垃圾處理能力24萬噸/日。2005年，經(jīng)過修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》開始實(shí)施，增加了“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)”、過度包裝、應(yīng)對(duì)電子廢棄物威脅等內(nèi)容。隨后，陸續(xù)出臺(tái)了《城市生活垃圾管理辦法》(原建設(shè)部2007年頒布)、《再生資源回收管理辦法》(2007商務(wù)部頒布)等配套法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)30余項(xiàng)。各個(gè)地方也積極行動(dòng)，其中北京市推出了增能力、調(diào)結(jié)構(gòu)、促減量的垃圾處理計(jì)劃，海淀區(qū)開始減量化試點(diǎn)工作；杭州進(jìn)行垃圾管理前移等探索。
但是在張進(jìn)鋒看來，所有這些努力并不盡如人意。“按垃圾處理末端治理思路設(shè)置的管理體系限制了這些工作的實(shí)際效果。”他解釋說，比如，應(yīng)對(duì)垃圾問題必須要從源頭減量，而減量和回收工作則必涉及稅收政策、環(huán)保立法等問題。而這些工作分屬于不同的職能部門，無法統(tǒng)籌考慮。如此一來，相關(guān)主管部門的良好意愿就很可能得不到必要的支持，使得政策執(zhí)行力大打折扣。去年，相關(guān)部門出臺(tái)了有關(guān)包裝物減量的政策，但是其制定和實(shí)施的具體部門中卻沒有與垃圾管理直接相關(guān)的部門(建設(shè)部門和環(huán)境保護(hù)部門)。“我不確定這個(gè)政策到底能對(duì)包裝廢棄物減量化起到多大作用”。
張進(jìn)鋒指出，在目前的管理體系下，廢物處理、減量、回收、包裝物管理等工作各自為政，法規(guī)政策的制定出臺(tái)缺乏通盤考慮，沒有形成完善、綜合、有效的體系。同時(shí)，部門職能的條塊分割也給政策實(shí)施帶來不利因素。而日漸逼近的垃圾危機(jī)使不同職能部門間協(xié)調(diào)配合、政策執(zhí)行、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督管理等都受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
源頭減量需要新機(jī)制
不僅要消除垃圾的環(huán)境問題，而且要將廢物管理作為物質(zhì)流；建立收費(fèi)和補(bǔ)貼機(jī)制，使其成本效益內(nèi)部化
我國(guó)民間回收利用的傳統(tǒng)雖然很悠久，資源回收率較高，但是，回收利用的水平并不高(見本報(bào)2009年5月20日6版《廢舊物品回收利用亟待規(guī)范》)，如果要通過減量化促進(jìn)垃圾處理處置，現(xiàn)有的傳統(tǒng)回收體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能承擔(dān)這樣的重任。
“我國(guó)與廢棄物管理相關(guān)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)注更多的是經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)資源和環(huán)境的重視還不夠。”張進(jìn)鋒說。“事實(shí)上，我就發(fā)現(xiàn)了很多打著循環(huán)經(jīng)濟(jì)旗號(hào)，卻仍然以污染為代價(jià)的低端產(chǎn)業(yè)進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域。”
事實(shí)上，垃圾減量并非只靠企業(yè)的回收行為就能解決。”張進(jìn)鋒說，垃圾中有很多成分不能回收，但不能回收是不是就不能減量？問題的關(guān)鍵是否在于缺乏促進(jìn)減量的機(jī)制？比如，過去的汽水瓶子，在購(gòu)買產(chǎn)品的時(shí)候交付押金，回收時(shí)退還押金，而現(xiàn)在沒有了這個(gè)機(jī)制，瓶子自然就變成了垃圾。
與我國(guó)重視經(jīng)濟(jì)效益的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念不同，德國(guó)垃圾處理領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)就著眼于不僅要消除垃圾的環(huán)境問題，而且將廢物管理作為物質(zhì)流來管理，建立收費(fèi)和補(bǔ)貼機(jī)制，使其成本效益內(nèi)部化。比如，廢舊玻璃瓶如果通過我國(guó)傳統(tǒng)的回收體系回收的話，因?yàn)閮r(jià)值低，無人收購(gòu)，但通過生產(chǎn)責(zé)任延伸等制度，可以增加其價(jià)值，從而鼓勵(lì)回收，成為玻璃制造的原料。
張進(jìn)鋒認(rèn)為，當(dāng)前迫切需要有效的激勵(lì)機(jī)制提高回收行業(yè)的技術(shù)含量。“特別是針對(duì)低價(jià)值的物品回收，需要相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策及押金制度等一整套機(jī)制將回收的成本效益內(nèi)部化。提高相關(guān)回收企業(yè)的積極性和技術(shù)水平。”而這些，必須依靠決策層的重視和行動(dòng)，從宏觀層面制定政策和具體路線圖，張進(jìn)鋒如是說。
“從政府層面，引入可靠的減量、回收管理機(jī)制，通過對(duì)管理、設(shè)施和技術(shù)的規(guī)制，才是有效應(yīng)對(duì)垃圾難題的根本之道。”張進(jìn)鋒介紹說，上世紀(jì)80年代，德國(guó)面對(duì)國(guó)內(nèi)垃圾危機(jī)時(shí)成功地實(shí)現(xiàn)了變革，從而領(lǐng)導(dǎo)了歐盟乃至整個(gè)歐洲在循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變革。
政策作為空間大
一手建立完善減量化、回收再利用政策機(jī)制，一手建立最佳可行技術(shù)體系、提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管
從2008年開始，隨著垃圾處理設(shè)施建設(shè)速度的加快，與之相關(guān)的各種社會(huì)問題也開始集中出現(xiàn)，北京、上海、南京、吳江、武漢、廣州、深圳等地反對(duì)建設(shè)垃圾處理設(shè)施的群體事件一波未平一波又起，多數(shù)居民利益、局部居民利益、企業(yè)利益在垃圾包圍圈中激烈博弈，地方政府執(zhí)政能力在垃圾漩渦中備受考驗(yàn)。與此同時(shí)，在垃圾處理方式選擇上，持有不同意見的專家、群眾、企業(yè)和地方政府爭(zhēng)論不休。
對(duì)此，北京桑德環(huán)保集團(tuán)總裁文一波表示，對(duì)垃圾處理目前面臨的問題，政府至少應(yīng)該在技術(shù)路線制定、環(huán)境安全評(píng)估、企業(yè)設(shè)施監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)支持等方面有所作為。
張進(jìn)鋒更是直言不諱:“垃圾問題不僅僅是環(huán)境問題，對(duì)廢棄物的管理涉及對(duì)全社會(huì)物流的管理，已經(jīng)超出了現(xiàn)有垃圾和環(huán)境管理部門的職權(quán)和能力范圍，如果沒有更高層面的國(guó)家行動(dòng)，就不能從根本上解決問題，只能是被動(dòng)應(yīng)付。”
一手抓減量，抓回收；一手做處理，這是國(guó)際上解決垃圾危機(jī)的成功經(jīng)驗(yàn)。通過預(yù)先收取回收處置費(fèi)的手段，不僅可以平衡處置成本，同時(shí)可以引導(dǎo)主動(dòng)減量。同時(shí)，通過政策引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)使用綠色包裝，減少使用難以回收的材料。“而在以上幾個(gè)方面，我國(guó)雖然也一直在鼓勵(lì)企業(yè)使用綠色包裝、主動(dòng)減量，但卻缺乏法律約束，相關(guān)政策的可操作性不強(qiáng)。”張進(jìn)鋒說。
據(jù)調(diào)查，我國(guó)包裝物減量的相關(guān)政策中，《包裝行業(yè)高新技術(shù)研發(fā)資金管理辦法》由財(cái)政部出臺(tái)，《限制商品過度包裝條例》由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)？陀^上來看，這兩項(xiàng)政策均是促進(jìn)垃圾源頭減量的有效措施。但是，由于缺乏統(tǒng)籌考慮而使其操作性及效果的不確定性大大增強(qiáng)。此外，我國(guó)廢舊物資回收管理也與垃圾處理嚴(yán)重割裂。
“不管怎么回收，最終都有垃圾要處理，這就要在使用最佳可行技術(shù)的原則下，持續(xù)提高處理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。”張進(jìn)鋒說。
除現(xiàn)代焚燒廠和填埋場(chǎng)外，我國(guó)還需要發(fā)展一套現(xiàn)代垃圾處理技術(shù)體系，比如機(jī)械生物處理、厭氧消化和好氧堆肥、以及二次能源生產(chǎn)等。技術(shù)方面的轉(zhuǎn)變，有利于實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境績(jī)效，提升最終處置水平。
同時(shí)，有效的監(jiān)控體系才能保障相關(guān)政策的順利實(shí)施。而我國(guó)的監(jiān)管體系一直是垃圾處理行業(yè)的軟肋。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)建立嚴(yán)密制度對(duì)包裝減量、垃圾回收、處理設(shè)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤、記錄、檢查。德國(guó)有關(guān)監(jiān)管部門每年就要檢查12.5萬項(xiàng)垃圾處理記錄，250萬個(gè)相關(guān)的許可。
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