北京力推二氧化硫排污權(quán)交易
“只有以行政命令為主的制度體系發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟手段才能真正奏效。”
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北京整體空氣質(zhì)量依然不理想
北京一家大型電廠一年內(nèi)獲得了2000噸二氧化硫的可排放量，由于采用了新型清潔能源，環(huán)保措施得當(dāng)，二氧化硫排放指標(biāo)富余了100噸。而另一家電廠超標(biāo)的二氧化硫卻沒有著落。最終，前者以3000元/噸的價格，向后者轉(zhuǎn)讓了50噸二氧化硫排放指標(biāo)。
這種把大氣污染物作為商品交易的辦法，首次被列入了2010年北京市第十六階段大氣污染的控制措施中，成為構(gòu)建基于空氣質(zhì)量達標(biāo)的排污總量控制體系的新手段。
北京市環(huán)保局大氣環(huán)境管理處處長、中科院大氣物理所研究員李昕告訴《北京科技報》記者，“十一五”規(guī)劃中，北京承諾將二氧化硫在此前年排放總量19.1萬噸的基礎(chǔ)上減少20%。截至目前，北京地區(qū)的二氧化硫排放已經(jīng)減少了39%左右。
事實上，除了二氧化硫，北京大氣中的氮氧化物、一氧化碳等一次污染物的減排都已經(jīng)達到了國家標(biāo)準(zhǔn)。但由汽車尾氣、煙塵、揚沙等等帶來的可吸入顆粒物的年均值達到了120微克/立方米，超標(biāo)了20%，這正是目前北京地區(qū)大氣污染的主要來源。因此，李昕認為，北京的整體空氣質(zhì)量依然不理想。
在她看來，更為科學(xué)的做法是以空氣質(zhì)量達標(biāo)為前提，基于環(huán)境可承載的污染物容量來限定一定區(qū)域和時間范圍內(nèi)的排污總量。“強調(diào)總量控制的概念，就是希望以北京地區(qū)環(huán)境的實際承載量作為指標(biāo)，迫使企業(yè)進行經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變，從而約束他們的排放總量。”
排污權(quán)交易是控制排放總量手段之一
而作為總量控制的手段之一，排污權(quán)交易終于有了自己的用武之地。
排污權(quán)交易就是在一定范圍內(nèi)，確定一個允許排放的污染物總量，在不超過總量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過買賣相互調(diào)劑排污量。治理污染效率高的企業(yè)治理了更多的污染，并從中獲取經(jīng)濟收益，而效率低、成本高的企業(yè)，可以出錢購買污染權(quán)來獲得成本上的節(jié)約。
北京師范大學(xué)環(huán)境科學(xué)院教授毛顯強告訴記者，排污權(quán)交易跟環(huán)境稅收一樣，是利用了經(jīng)濟杠桿作用形成的一種柔性的、彈性的，能夠給污染者以選擇空間的手段。也許直接、粗暴的嚴格管制對于減排來說效果更明顯。但在理想狀態(tài)下，排放總量并非越少越好，而應(yīng)當(dāng)達到環(huán)境與經(jīng)濟的平衡。
北京市環(huán)境交易所自2008年成立以來，一直在試圖推進排污權(quán)交易的試點。交易運營部主任龔俊松告訴記者，目前，我國的污染物控制主要是通過行政體系由中央到地方，逐級分配指標(biāo)，但這種指標(biāo)是不跨區(qū)流動的。
以北京為例，首鋼曾是北京的污染物排放大戶，最為嚴重的時期，在石景山區(qū)86平方公里范圍內(nèi)，首鋼的粉塵排放量達到了每年每平方公里34噸，石景山的上空常常為此蒙上重重的陰影。而今年，首鋼將完全移至河北曹妃甸。此外，北京的煤礦主產(chǎn)區(qū)房山也將在年底徹底退出煤礦開采業(yè)。
隨著北京重污染企業(yè)的搬遷或者關(guān)閉，二氧化硫繼續(xù)減排的空間逐漸縮小。相反，河北地區(qū)的潛力還很大，如果排污權(quán)能夠跨區(qū)交易，這些減排空間和減排成本存在差異的地區(qū)間就能夠產(chǎn)生交易，最終大區(qū)環(huán)境得以改善。
據(jù)了解，排污權(quán)交易最早出現(xiàn)在 20世紀90年代的美國，由于深受酸雨之害，美國《清潔空氣法修正案》中首次規(guī)定將二氧化硫排污權(quán)作為商品，在主要污染源的火電行業(yè)內(nèi)部進行買賣。據(jù)了解，在交易實施的15年內(nèi)，美國二氧化硫排放總量下降了40%，而減排的成本只相當(dāng)于預(yù)期的1/3，效果十分驚人，這也大大刺激了國人的神經(jīng)。
2001年，江蘇南通天生港發(fā)電有限公司向另一家大型化工有限公司出售了1800噸二氧化硫的排污權(quán)，成為國內(nèi)第一筆二氧化硫的排污權(quán)交易。此后，江蘇、浙江、河南等地雨后春筍般地開始了排污權(quán)交易的試點。
排污權(quán)交易在中國顯得水土不服
遺憾的是，中國經(jīng)歷了十幾年的探索，除了浙江嘉興初步形成了交易體系，發(fā)展相對成熟外，其他地區(qū)多是雷聲大雨點小。資料顯示，南通在試驗成功后的4年里，只成功進行了5筆交易。排污權(quán)交易在中國顯得有些水土不服。
毛顯強在分析國內(nèi)排污權(quán)交易不溫不火的原因時表示，交易的基礎(chǔ)條件在國內(nèi)得不到滿足。首先，是總量核算沒有形成統(tǒng)一的體系。“以北京地區(qū)為例，它的環(huán)境承載量究竟有多大，排污總量應(yīng)該控制在怎樣的范圍之內(nèi)才能保證空氣質(zhì)量達標(biāo)。”毛顯強指出這是一個大前提。
據(jù)李昕介紹，目前北京主要使用的是污染物物量核算方法，涉及到二氧化硫、煙塵、粉塵、氮氧化物的計算，以及國際上較為權(quán)威的美國環(huán)保署制定的估算模型。她坦言，全國各地均有自己的一套核算方法，并不能保證所有方法都科學(xué)。
此外，排污權(quán)的額度怎樣分配到各個污染源、由誰分配都沒有標(biāo)準(zhǔn)。此時，分配的公平性、合理性就會受到企業(yè)的質(zhì)疑。李昕告訴記者，這實質(zhì)上是排污許可證制度不完善導(dǎo)致的。
“事實上，《國家大氣污染防治法》很早就提出過實施排污許可證制度，北京也嘗試過。”李昕說，“大氣法曾表示要在國務(wù)院制定一些相關(guān)的實施辦法，但這個辦法一直沒有出臺。”她坦言，得不到上位法的支撐，排污許可證難免淪為一紙空文。
而在美國，上位法中嚴格規(guī)定了核發(fā)部門為國家環(huán)保局，經(jīng)過規(guī)范的核算，通過與企業(yè)溝通，舉行聽證會的途徑，最終得出大家普遍認可的分配額度。
“再者，對獲得了排污許可證的企業(yè)缺乏實際排污量的有效監(jiān)管，也會造成排污權(quán)交易的失敗。”毛顯強指出。
交易市場中有的企業(yè)排污超標(biāo)，它們除了通過合法的途徑購買，不少卻選擇偷排或者轉(zhuǎn)嫁污染物。盡管全國很多企業(yè)都上了在線監(jiān)測系統(tǒng)，但普遍是企業(yè)僅僅為了應(yīng)付檢查，實際是否運行、效果如何，管理部門均不得而知。監(jiān)管懲處不力，不但會使市場需求減少，總量控制也將付諸東流。
北京將建立大氣污染源動態(tài)數(shù)據(jù)庫
為了打破國內(nèi)排污權(quán)交易的“魔咒”，今年北京市要求各區(qū)縣在2007年全國第一次污染源普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上建立大氣污染源動態(tài)數(shù)據(jù)庫。李昕解釋，此舉是要先摸清污染源的“家底”，從企業(yè)到商戶，只要存在排污事實，一個都不能落下。
同時，制定出統(tǒng)一、規(guī)范的大氣污染物排放總量核算方法，以便測算出環(huán)境承載量，確定排放總量以及分配額度。
另外，在即將進行的“十二五”規(guī)劃中，有望展開立法調(diào)研，尤其是對排污許可證制度的規(guī)定進行細分，制定可實施的執(zhí)行辦法。“因為只有以行政命令為主的制度體系發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟手段才能真正奏效。”毛顯強表示。
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