企業(yè)節(jié)能減排亟待哪些政策支持？
節(jié)能減排已與企業(yè)結(jié)伴而行。面對日趨強化的資源環(huán)境約束，很多企業(yè)的環(huán)境意識在不斷增強。但成本壓力、技術(shù)困境等因素讓很多有改造意愿的企業(yè)畏于減排，不敢“減”或者無力“減”。企業(yè)希望政府能給予政策上的扶持，能讓他們得到更多實際的經(jīng)濟和社會效益。換句話說，在推動節(jié)能減排的工作中，“胡蘿卜”要與“大棒”并舉。
近年來，各級政府出臺了一系列政策，涉及稅收優(yōu)惠、專項資金補貼、貸款貼息等方面，在一定程度上推動了企業(yè)的環(huán)保設(shè)施建設(shè)與改造。但在執(zhí)行中，有些政策還需要完善；企業(yè)也希望政府能在更大范圍給予節(jié)能減排支持。
1984年，有關(guān)部門曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護資金渠道的規(guī)定的通知》，明確規(guī)定了籌集環(huán)境保護資金的8條渠道，包括基本建設(shè)項目“三同時”環(huán)境保護資金、更新改造資金、城市維護費等方面。經(jīng)過近30年的發(fā)展，這些措施已經(jīng)不能滿足節(jié)能減排改造的需求。在新形勢下，如何疏通企業(yè)治污資金籌措渠道和機制？
“十二五”開局之年，本報記者走訪相關(guān)企業(yè)和專家，推出深度分析稿件，以反應(yīng)企業(yè)的真實想法和訴求，希望能對相關(guān)政策的制定起到參考作用。
企業(yè)都在做哪些努力？面對越來越嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，鋼鐵、火電、造紙等“兩高一資”行業(yè)壓力最大
“我國鋼鐵行業(yè)已經(jīng)步入寒冬期，整個行業(yè)面臨著虧損，這是新中國成立以來從未出現(xiàn)過的。但節(jié)能減排是企業(yè)的社會責(zé)任，必須要認(rèn)真履行。所以，企業(yè)面臨很大的壓力。”首鋼總公司環(huán)保產(chǎn)業(yè)事業(yè)部部長姜林告訴記者，目前我國實際鋼鐵產(chǎn)能達到7.3億噸，但市場需求僅為5.5億噸左右，產(chǎn)能過剩成為制約鋼鐵行業(yè)發(fā)展的瓶頸。
由于鐵礦石等上游資源價格上漲，運費上漲，環(huán)保壓力增大，使得下游鋼鐵冶煉企業(yè)的成本上升。而因為供給過剩、鋼材價格倒掛，下游冶煉企業(yè)又無法將這種成本轉(zhuǎn)移出去。
姜林介紹說:“目前，鋼鐵企業(yè)在節(jié)能減排方面最大的壓力是綜合能耗指標(biāo)，對于615千克標(biāo)煤/噸鋼的綜合能耗標(biāo)準(zhǔn)，雖然首鋼總體能夠滿足要求，但國內(nèi)很大一部分企業(yè)還不能達到。”
鋼鐵工業(yè)的節(jié)能降耗體現(xiàn)在整個工藝流程中。為此，首鋼日前組織專家對下屬各鋼鐵企業(yè)進行深度調(diào)研，找出160多個節(jié)能潛力大的項目，其中一些項目的改造已經(jīng)啟動。在姜林看來，節(jié)能減排的壓力不是短期的，是企業(yè)在很長一段時間內(nèi)必須面對的問題，更需要政府給予相關(guān)扶持。
今年，虧損面高達58.2％的火電企業(yè)需要啟動脫硝工作。而今年年初，《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(二次修訂意見稿)正式公布，不僅標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，甚至有人稱之為“世界上最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)”，而且時間表也被提前。在虧損的狀態(tài)下，如何完成環(huán)保改造并保證達標(biāo)排放，成為火電廠面臨的現(xiàn)實問題。
作為先行者，已經(jīng)提前完成脫硝改造的國華太倉發(fā)電有限公司等企業(yè)，正期待相關(guān)部門能盡早出臺脫硝電價等政策，以緩解成本壓力。
有關(guān)專家表示，要綜合運用各種經(jīng)濟手段推進火電廠的氮氧化物控制工作，要使脫硝的環(huán)境保護成本傳導(dǎo)到電價中去，使電力成本真正體現(xiàn)資源和環(huán)境成本。同時，他們還建議，對一時不能實現(xiàn)國產(chǎn)化的設(shè)備要有免稅或減稅措施，通過國家環(huán)保專項資金或中央預(yù)算內(nèi)資金對現(xiàn)役電廠建設(shè)煙氣脫硝裝置進行補助。
山東亞太森博漿紙有限公司是目前國內(nèi)最大的木漿生產(chǎn)企業(yè)，其環(huán)保投資高達36.3億元，創(chuàng)國內(nèi)單個漿紙工廠環(huán)保投資之最。黑液回收發(fā)電、水循環(huán)使用等系統(tǒng)相繼應(yīng)用，亞太森博用自己的實踐證明了造紙企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的潛力。
公司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，目前他們主要在生物質(zhì)能源發(fā)電方面可享受部分補貼，企業(yè)廢水達標(biāo)排放后可返還一定的排污費。“這些政策某種程度上調(diào)動了企業(yè)節(jié)能減排的積極性，但這些政策的力度還遠遠不夠。在歐美發(fā)達國家，對漿紙行業(yè)燃燒黑液發(fā)電、加強生物質(zhì)能源利用等方面都會予以資金、政策扶持，我們國家在這方面還有很多改善的空間”。
中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒認(rèn)為，面對“十二五”的節(jié)能減排工作，“兩高一資”行業(yè)自然是壓力最大的，因為這類行業(yè)明顯存在結(jié)構(gòu)問題突出、上下游脫節(jié)、粗放式發(fā)展、污染問題嚴(yán)重、行業(yè)集中度低、規(guī)模分散等問題。比如，火電行業(yè)、資源性行業(yè)、冶金行業(yè)等，其問題主要表現(xiàn)在節(jié)能減排成本高、難度大，資金受限等方面，特別是中小企業(yè)的困境更加突出。
政策如何發(fā)揮杠桿作用？針對國家出臺的優(yōu)惠政策，地方配套的操作性細則要及時跟上
“環(huán)境經(jīng)濟政策主要起到杠桿的作用，但要選準(zhǔn)支點，才能確實發(fā)揮作用。”環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心副主任原慶丹在接受記者采訪時表示，環(huán)境經(jīng)濟政策要具有可操作性，否則可能造成“蛋糕擺在那兒但企業(yè)吃不上”的情況。
為了推動節(jié)能減排工作，各級政府部門一方面通過日益嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范企業(yè)行為，另一方面也出臺了一些鼓勵性政策，包括稅收優(yōu)惠、財政補貼等，來推動清潔生產(chǎn)技術(shù)、環(huán)保節(jié)能設(shè)備的普及和應(yīng)用。但專家表示，一部分政策在調(diào)動企業(yè)節(jié)能減排積極性方面發(fā)揮了很大作用，但也有一些政策在執(zhí)行中并不是很有效。
比如，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第34條規(guī)定，企業(yè)購置用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免。為此，財政部等部門聯(lián)合發(fā)布了相關(guān)優(yōu)惠目錄。企業(yè)凡購置并實際使用目錄中的相應(yīng)設(shè)備，就可享受稅收抵免等優(yōu)惠政策。但由于目錄更新不及時等原因，如果企業(yè)購買并使用的環(huán)保設(shè)備不在目錄中，就無法享受這一優(yōu)惠政策。
在采訪中，姜林也談到了同樣的問題。“有時候，國家出臺了一項優(yōu)惠政策，但地方配套的操作性細則沒有及時出臺，也會影響企業(yè)享受這些優(yōu)惠。尤其是在稅收方面，涉及所得稅減免、增值稅返還等，地方可操作性的細則出臺不夠及時。”
在這方面，有一個可供參考的案例。為推動合同能源管理模式的推行，發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，國家去年拿出20億元財政補貼，獎勵年節(jié)能量100噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上、1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下的項目。根據(jù)國家發(fā)改委通知，中央財政獎勵240元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，地方配套獎勵資金不低于60元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤。據(jù)此，各地陸續(xù)出臺了配套政策，根據(jù)自身經(jīng)濟實力等情況確定了地方獎勵標(biāo)準(zhǔn)，比如北京為240元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤、上海為260元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，有力地促進了這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
“環(huán)保部門必須拿出具有可操作性、符合財政稅收等部門工作需要的名錄，才能確保相關(guān)優(yōu)惠政策的運行；否則，這些部門在是否給予優(yōu)惠的認(rèn)定上就會面臨很多困難。這就可能造成，雖然有優(yōu)惠政策，但企業(yè)享受不到的情況”。如果認(rèn)定工作都要借助外力進行，無疑會增加政策的執(zhí)行成本。
業(yè)內(nèi)專家告訴記者，相比稅收優(yōu)惠，貼息政策執(zhí)行會容易一些。這一政策主要是財政部門拿出資金，針對具體項目的貸款給予貼息。但具體哪些項目可以享受這樣的貼息政策，同樣需要環(huán)保部門進行判定，或者列出目錄。
“現(xiàn)在，有關(guān)鼓勵性、優(yōu)惠性政策的前置性差，導(dǎo)致其未能發(fā)揮出應(yīng)有的引導(dǎo)作用。在污染物處理、土壤修復(fù)等方面還有很多需要開展的工作，我們也正在等待國家相關(guān)政策的出臺。”姜林說。
企業(yè)到底需要哪些支持？財政、設(shè)備、市場、技術(shù)等方面都需要政府好好研究需求
侯宇軒認(rèn)為，企業(yè)在落實節(jié)能減排方面急需獲得的政策支持包括幾個方面:財政方面包括融資、貸款方面的政策優(yōu)惠，設(shè)備購買以及安裝的補貼、稅收優(yōu)惠，后續(xù)清潔產(chǎn)物輸出的補貼等；技術(shù)方面，需要政府大力推廣新興技術(shù)以及提供研發(fā)平臺，降低研發(fā)風(fēng)險；市場方面，需要政府進行示范推廣以保護低耗能企業(yè)的市場份額。
加大資金投入，推進節(jié)能減排技術(shù)進步，也是發(fā)達國家實現(xiàn)節(jié)能減排比較成功的途徑之一。以英國為例，成立了碳基金和減排基金，碳基金主要面對中小企業(yè)用于咨詢節(jié)能技術(shù)和購買節(jié)能設(shè)備，幫助中小企業(yè)實現(xiàn)減排既定目標(biāo)；減排基金則主要是為英國各類企業(yè)實行有效減排技術(shù)的推廣、企業(yè)環(huán)保項目的實驗和減排項目的實行服務(wù)。
據(jù)介紹，國內(nèi)目前每年有十幾萬項專利技術(shù)在申報，但真正轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力的技術(shù)所占比例不到30％。“要減少這種技術(shù)損失，就要加大社會服務(wù)中間環(huán)節(jié)的建設(shè)。我們正在與北京市有關(guān)部門聯(lián)系，希望能夠參與到中間服務(wù)功能建設(shè)中去，搭建技術(shù)與應(yīng)用交流的平臺。”姜林強調(diào)，這樣的中間服務(wù)不是簡單地做一個牽線搭橋的“媒人”，而要充分了解技術(shù)和用戶，發(fā)揮催化劑的作用，促進技術(shù)轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力。
用姜林的話說，國內(nèi)從事節(jié)能服務(wù)業(yè)的企業(yè)多是“零打碎敲”，規(guī)模小、實力弱，這也是造成自有技術(shù)落后的原因之一。同時，國內(nèi)企業(yè)對于外來技術(shù)的消化、吸收能力不足。他舉例說，我們通；3塊錢買來的技術(shù)，只花1塊錢進行開發(fā)應(yīng)用；而日本這樣的國家花1塊錢買來的技術(shù)，可能會花3塊錢進行研究改進，從而形成自有技術(shù)。如何完善現(xiàn)有的技術(shù)研發(fā)機制，引導(dǎo)企業(yè)進行技術(shù)再投入，是相關(guān)部門需要思考的問題。技術(shù)研發(fā)需要大量人力、物力的投入，如果僅靠企業(yè)自身資金是遠遠不夠的。
先進技術(shù)的研發(fā)是要靠專業(yè)人才來實施的，可真正在第一線搞節(jié)能減排的領(lǐng)軍人才又很少，這樣的人才、專家大多集中在科研院所。對此，姜林提出了一個類似“大學(xué)生當(dāng)村官”的模式，也就是由相關(guān)部門出臺措施，有計劃地把集中在科研院所中的專家配套到企業(yè)中去，通過雙重管理、雙重薪酬等方法，實現(xiàn)人才的雙軌使用，同時也促進科研成果更快地轉(zhuǎn)化。
節(jié)能減排項目怎樣獲得資金？規(guī)劃、投資、產(chǎn)業(yè)、價格、信貸方面都應(yīng)有具體措施
對于很多企業(yè)來說，上減排項目就意味著投資。而企業(yè)之所以不能進行這樣的改造，主要原因就是沒錢
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境管理與政策研究所所長常杪在接受本報記者采訪時說:“從工業(yè)污染治理項目的經(jīng)濟性看，這類項目具有短期投資額較大、無法產(chǎn)生現(xiàn)金流等經(jīng)濟特征，這決定了工業(yè)污染治理項目需要成本低、期限長的資金。企業(yè)是我國工業(yè)污染治理的投資主體，其主要資金來源是自有資金和銀行貸款。為了鼓勵企業(yè)開展污染治理工作，政府也通過財政性補貼(包括排污費補助和其他補助)的方式參與了工業(yè)污染治理投資。具體來說，財政補貼主要通過直接投入、貼息等方式開展。如何將財政補貼資金和商業(yè)銀行貸款這兩種類型的資金相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，為工業(yè)污染治理項目提供大量穩(wěn)定、低成本的資金是解決‘十二五’時期工業(yè)污染治理投融資難的一個思路。”
常杪認(rèn)為，因為節(jié)能減排項目涉及資金量比較大，造成企業(yè)較大的投資壓力，所以信貸在節(jié)能減排中的作用越來越突出。然而，銀行在這方面的貸款更多向節(jié)能、新能源等項目傾斜，因為這些項目有比較清晰的收益保障，而工業(yè)企業(yè)的廢水處理、脫硫脫硝等減排項目因為很難產(chǎn)生經(jīng)濟效益，獲得貸款支持的力度會比較弱，中小企業(yè)減排項目的貸款就更為困難。
“良好的意愿和社會公益性也不可能繞過金融風(fēng)險這個障礙，否則節(jié)能減排的目標(biāo)還未能完全實現(xiàn)之時，又出現(xiàn)了金融系統(tǒng)的系統(tǒng)性風(fēng)險，得不償失。”中國人民銀行金融研究所副研究員梁猛表示。
2010年4月，國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的投融資政策措施意見的通知》，提出了在規(guī)劃、投資、產(chǎn)業(yè)、價格、信貸等方面支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的具體措施。常杪表示，在環(huán)保方面出臺類似的政策措施是十分必要的。否則，銀行不愿意對減排項目進行貸款，資金到不了治污領(lǐng)域，也就不能解決污染問題。“當(dāng)然政策要具有可操作性，只有美好的愿景是不夠的，需要站在金融機構(gòu)的角度考慮具體的支持節(jié)能減排的信貸機制。”常杪說。
梁猛認(rèn)為，要利用金融工具和金融系統(tǒng)來推進節(jié)能減排，就必須要和商業(yè)銀行的經(jīng)營性質(zhì)相結(jié)合，使商業(yè)銀行徹底了解所面臨的各種風(fēng)險及相應(yīng)的控制措施，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新支持節(jié)能減排的金融工具，以及相應(yīng)具有可操作性的組織結(jié)構(gòu)和制度安排設(shè)計。他還建議創(chuàng)新使用國家節(jié)能減排資金，將財政投入資金轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行壞賬準(zhǔn)備金，也就是說，如果金融機構(gòu)出現(xiàn)這類項目的壞賬，貸款的一部分可以由壞賬準(zhǔn)備金進行彌補。
國外有哪些經(jīng)驗可以借鑒？通過建立有效的政策性資金機制，順利渡過工業(yè)污染治理的投資高峰期
從自身研究出發(fā)，常杪認(rèn)為我國在現(xiàn)階段可以借鑒日本、德國的經(jīng)驗，通過建立有效的資金機制順利渡過工業(yè)污染治理的投資高峰期，這其中，政策性優(yōu)惠貸款發(fā)揮了重要的作用。
日本投入到工業(yè)污染治理方面的政策性資金主要可以分為兩大類:政府財政直接補貼(類似于我國的政府財政撥款)和政策性優(yōu)惠貸款。其中，政府財政直接補貼比例很；政策性優(yōu)惠貸款在上世紀(jì)70年代對日本各類企業(yè)的污染防治工作起到了積極的推動作用，投資額所占比例達到了整個工業(yè)污染治理投資的1/4，很大程度上分擔(dān)了企業(yè)自身的投資壓力。
據(jù)常杪介紹，日本工業(yè)污染治理的高峰是在1975年前后。日本開發(fā)銀行作為面向大企業(yè)提供低息貸款的金融機構(gòu)，自1965年開始向污染企業(yè)提供低息貸款，貸款利率比商業(yè)銀行低1個百分點，貸款額可以達到項目總投資的50％。
據(jù)統(tǒng)計，1974年~1976年，日本開發(fā)銀行提供的與工業(yè)污染治理相關(guān)的融資額超過日本開發(fā)銀行年度融資總額的25％。在上世紀(jì)70年代，為大企業(yè)工業(yè)污染治理提供融資服務(wù)是日本開發(fā)銀行的主要業(yè)務(wù)之一。而當(dāng)時的日本公害防止事業(yè)團提供負(fù)責(zé)面向中小企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，同時在建設(shè)工業(yè)園區(qū)集中處理處置設(shè)施等業(yè)務(wù)方面也發(fā)揮了很大作用。
常杪承認(rèn)，這樣一套機制的運作難度也很大。首先要有運作財政投融資的經(jīng)驗確保資金來源，其次要建立專門的運作機構(gòu)和機制。當(dāng)時，公害防止事業(yè)團主要負(fù)責(zé)向日本中小企業(yè)發(fā)放貸款。這個機構(gòu)不僅具有融資職能，其大部分人員具備環(huán)保專業(yè)知識，都要參與到污染治理咨詢與環(huán)保工程設(shè)計等工作中，專業(yè)性很強。再次，這一系統(tǒng)對于污染防治規(guī)劃、項目管理的精度要求都很高，過去粗放型的管理不能滿足需要。“這要求項目管理、金融與環(huán)境技術(shù)與工程相結(jié)合，工作人員對項目評審、評估、后評估等整個流程都要熟悉。這不是一般的銀行信貸員能夠做到的，需要一支專業(yè)的隊伍。”常杪說。
業(yè)內(nèi)專家告訴記者，要建立節(jié)能減排的長效機制，必須充分發(fā)揮法律手段和經(jīng)濟手段的作用。過多依靠行政命令的手段，就會出現(xiàn)排污企業(yè)會與政府部門博弈或者逃避責(zé)任的情況。
運用法律手段，一方面要維護企業(yè)的合法經(jīng)濟利益，另一方面要建立損害賠償機制，讓企業(yè)的污染行為受到嚴(yán)厲處罰。環(huán)境污染責(zé)任保險、綠色信貸、稅收優(yōu)惠等政策，則是將企業(yè)的經(jīng)濟利益與環(huán)境行為掛鉤，動員社會力量來監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為。“這同樣要求環(huán)保部門加強自身能力建設(shè)，提高監(jiān)測水平、社會服務(wù)水平和信息公開程度，為經(jīng)濟和法律手段發(fā)揮作用提供前提。”專家告訴記者。
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