應(yīng)從全局發(fā)展戰(zhàn)略高度開展環(huán)評
黨的十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，這是中國經(jīng)過30年快速發(fā)展、國際地位大幅提升后具有戰(zhàn)略意義的偉大決策；仡櫋吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)4年多來的實施成效，分析其需要完善的內(nèi)容和方面，對我們更好地落實黨的十七大精神，真正走上科學(xué)發(fā)展軌道具有一定的現(xiàn)實意義。
九屆全國人大常委會第30次會議審議通過《環(huán)評法》，并于2003年9月1日起正式生效。這是我國在環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度(同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn))、排污收費制度、污染物集中控制制度、污染源限期治理制度、排污許可證制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度實施以來，在環(huán)境保護(hù)立法上取得的重大發(fā)展和進(jìn)步！董h(huán)評法》的立法目標(biāo)是:從根本上遏制對環(huán)境可能造成的污染和對生態(tài)造成的破壞，實現(xiàn)資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用，實現(xiàn)生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和人口協(xié)調(diào)發(fā)展。
《環(huán)評法》促進(jìn)了我國環(huán)境保護(hù)法制化建設(shè)，明確了政府的環(huán)境責(zé)任，促進(jìn)了環(huán)境決策的科學(xué)化和民主化。
1.促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)法律制度的制定和完善
經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，規(guī)劃應(yīng)先行！董h(huán)評法》的出臺，使環(huán)評成為優(yōu)先門檻，促進(jìn)了多數(shù)省(市、自治區(qū))以及地方規(guī)劃環(huán)評制度的建立和完善。
為了貫徹《環(huán)評法》，更好地在軍隊現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，《中國人民解放軍環(huán)境影響評價條例》出臺，并于2006年10月1日起施行。這一條例規(guī)定，軍級以上單位機關(guān)組織編制各種基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃和裝備規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在計劃草案上報審批前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評價。這充分體現(xiàn)了國家對各類特殊領(lǐng)域?qū)嵤┛茖W(xué)決策、科學(xué)發(fā)展的理念。
在我國實施科學(xué)發(fā)展決策的一系列重要文件中，都把《環(huán)評法》放到了更高的決策層次！董h(huán)評法》經(jīng)過4年多的宣傳和實施，各級政府和普通民眾對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識得到了大幅度提升。“環(huán)境容量也是資源”的概念在很多地方成為共識，節(jié)能減排已經(jīng)成為各級政府部門建項目、做決策的重要依據(jù)！董h(huán)評法》在這種轉(zhuǎn)變中的作用是顯而易見的。
2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境決策的民主化和科學(xué)化
《環(huán)評法》頒布實施后，原國家環(huán)保總局2006年2月14日出臺《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，以及配套的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》，將公眾參與環(huán)境保護(hù)管理和決策上升到國家制度層次，將政府決策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民切身利益緊密結(jié)合，在一定程度上限制了地方政府及有關(guān)團(tuán)體的短期行為和無視環(huán)境責(zé)任的盲目決策！稌盒修k法》規(guī)定，規(guī)劃或建設(shè)項目必須公開環(huán)境信息，征求公眾意見，并對公眾參與的組織形式和對公眾意見采納或者不采納做出規(guī)定。這些規(guī)定不僅對我國的環(huán)境決策具有現(xiàn)實意義，對其他涉及民生問題的民主決策和科學(xué)決策都有示范意義。
3.促進(jìn)關(guān)系國計民生的重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)、地區(qū)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)決策
《環(huán)評法》第七條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、
能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃(以下簡稱專項規(guī)劃)，在該專項規(guī)劃草案上報審批前，都應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告或環(huán)境影響評價專章，對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，并在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。
圓明園防滲漏工程、金沙江梯級電站工程、青藏鐵路工程等的環(huán)境影響評價工作，對我國實施和推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生了重大影響。
環(huán)境方面的科學(xué)決策也已從紙面走向現(xiàn)實。原國家環(huán)？偩衷谌珖秶鷥(nèi)啟動了典型行政區(qū)、重點行業(yè)和重要專項規(guī)劃3種類型的規(guī)劃環(huán)評試點，其中典型行政區(qū)包括內(nèi)蒙古、山東、廣西、新疆、江蘇、大連、武漢、寧波、無錫、臨汾10個行政區(qū)；重點行業(yè)包括鐵路、石化、鋁業(yè)3個行業(yè)；重要專項規(guī)劃包括湖北省“十一五”規(guī)劃綱要、重慶市三峽庫區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、寧東能源化工基地規(guī)劃綱要等8項規(guī)劃。
在實際工作中，《環(huán)評法》仍然存在著諸多不盡如人意的地方。
1.強制力不夠
《環(huán)評法》很多條文的規(guī)定過于原則，在實際操作中不易執(zhí)行，在一定程度上導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評仍停留在試點階段，難以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)全面展開。例如，如何保證“將環(huán)境影響報告書結(jié)論以及審查意見作為決策的重要依據(jù)”，我們難以在現(xiàn)有的法律、法規(guī)中找到明確的答案。缺乏切實可行的、可操作的措施和規(guī)定，既影響到規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行到位，也容易使規(guī)劃環(huán)評成為走過場的一種形式。違反規(guī)劃環(huán)評的罰則過于簡單，難以體現(xiàn)罰過相當(dāng)?shù)姆稍瓌t，未能形成足夠的威懾力。如規(guī)劃變更對環(huán)境造成不良影響問題，規(guī)劃環(huán)評中形成的結(jié)論由誰來監(jiān)督執(zhí)行，由誰來承擔(dān)不執(zhí)行規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任？《環(huán)評法》中就缺乏這樣的條款。沒有強有力的法律責(zé)任作約束，沒有對規(guī)劃環(huán)評的統(tǒng)一監(jiān)督管理，我們很難想象經(jīng)過編制、審查后的規(guī)劃環(huán)評能得到有效執(zhí)行，以規(guī)劃環(huán)評協(xié)調(diào)城市、區(qū)域環(huán)境功能和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的目的能得到很好實現(xiàn)。
2.可操作性不強
首先，《環(huán)評法》規(guī)定，需要編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃只是特定的專項規(guī)劃，有些規(guī)劃只要求編制環(huán)境影響篇章或者說明，而不必編制專門的環(huán)境影響報告書，這是不夠的。其次，法律對怎么做規(guī)劃環(huán)評在程序上規(guī)定得不夠細(xì)致。如果一個具體項目通過了環(huán)評審批，但規(guī)劃環(huán)評沒有做，或者具體項目違反了規(guī)劃環(huán)評的要求，應(yīng)該怎么辦？由于法律沒有溯及既往的效力，我們不能說這個規(guī)劃違法了。現(xiàn)實上，規(guī)劃長期以來在不少人眼中只是“墻上掛掛”的樣子，規(guī)劃的執(zhí)行基本處于“走到哪說到哪”的狀態(tài)，隨意變更的現(xiàn)象十分普遍。對規(guī)劃的重視程度不夠，不可避免地會影響到對規(guī)劃環(huán)評的重視程度。因此，如何將依法建立的規(guī)劃環(huán)評制度由本本變成現(xiàn)實，任務(wù)更加艱巨，更具有挑戰(zhàn)性。
3.規(guī)劃環(huán)評不能解決的一些問題
可持續(xù)發(fā)展需要資源支持，需要保護(hù)和合理利用有限的水、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、生物等自然資源，使發(fā)展與資源保護(hù)、有序利用并重。但《環(huán)評法》只能顧及滿足環(huán)境質(zhì)量要求和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于緊缺資源的合理利用和保護(hù)顯得能力不足；還不能很好地解決地方利益與國家利益、短期利益與長期利益、人的利益與生態(tài)和諧的關(guān)系。
落實科學(xué)發(fā)展觀，完善我國宏觀環(huán)境決策的設(shè)想
黨的十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，反映了全黨、全國各族人民對科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的強烈愿望。實施可持續(xù)發(fā)展就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)；堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。而從國家發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層次開展環(huán)評，就能在一定程度上解決資源永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的問題。
1.完善《環(huán)評法》，大力推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評
戰(zhàn)略環(huán)評的核心和目的，是使環(huán)境因素與社會、經(jīng)濟(jì)等因素一樣，能在不同層次的決策中得到充分考慮和重視。戰(zhàn)略環(huán)評作為可持續(xù)發(fā)展理念的集中體現(xiàn)，即是對政策、法規(guī)、計劃中的資源環(huán)境承載能力進(jìn)行深入分析、預(yù)測和科學(xué)評價。影響環(huán)境承載力主要是兩個方面:一要考慮中國的資源結(jié)構(gòu)與地理特征。各地區(qū)的自然條件和環(huán)境承載力很不相同，必須考慮自然條件對環(huán)境承載力的影響；二要考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異。無論是東部、中部、西部，還是東北老工業(yè)基地，把這兩方面結(jié)合起來才能確定一個地區(qū)的環(huán)境承載能力。
2.將資源、環(huán)境因素納入《環(huán)評法》，并提升為各級政府任期目標(biāo)考核的主要內(nèi)容
經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，技術(shù)、人才和社會管理不平衡，造成明顯的發(fā)展模式、發(fā)展思路和發(fā)展結(jié)構(gòu)差異。以水資源和水質(zhì)管理目標(biāo)為例，我國不同地區(qū)、不同流域已經(jīng)出現(xiàn)了跨界水資源爭奪和水質(zhì)越界污染糾紛。水資源上游地區(qū)根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，要上馬大批高耗水、高排污項目。從本地來講，其單位GDP的用水和排污指標(biāo)明顯下降，但不考慮或不能充分考慮下游地區(qū)的基本水量和水質(zhì)要求，也不考慮當(dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)的水資源補給能力。因此，有必要將一個地區(qū)、一個時期的發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量與水資源的合理開發(fā)利用量及排污量緊密結(jié)合，將資源因素納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期政績考核目標(biāo)。這些目標(biāo)應(yīng)在規(guī)劃環(huán)評中予以體現(xiàn)。
3.建立與資源、環(huán)境掛鉤的決策失誤終身追究制度，并納入《環(huán)評法》
大量事例證明，決策層失誤造成的對資源的破壞性、掠奪性開采，對環(huán)境的毀滅性損害是巨大的，有些損失永遠(yuǎn)無法彌補。完善《環(huán)評法》，將地方政府尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)與資源、環(huán)境有關(guān)的決策納入法制化管理，建立決策責(zé)任追究制度，對于避免短期行為、遏制盲目決策具有深遠(yuǎn)意義。當(dāng)前，在我國不少地方出現(xiàn)的賣礦風(fēng)、賣地風(fēng)、賣水風(fēng)等都與地方領(lǐng)導(dǎo)缺乏法律監(jiān)督、不把資源當(dāng)回事的決策有關(guān)。如果把地方領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)資源的合理消耗量、污染物排放的合理強度和整體布局作為剛性考核指標(biāo)，并納入《環(huán)評法》和任期決策環(huán)境評價，就會在一定程度上避免這類行為。
建立具有約束力的科學(xué)決策法律制度，強化和完善《環(huán)評法》，在目前條件下是比較容易實現(xiàn)的切入點。最近幾年，我國在戰(zhàn)略環(huán)評的研究和探索方面開展了大量工作，取得了一些進(jìn)展。當(dāng)前，要探索出適合國情的可持續(xù)發(fā)展之路，我們應(yīng)加快對環(huán)境資源價值的研究，并與目標(biāo)管理結(jié)合，將其納入《環(huán)評法》的試點予以實施。
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