污水處理產(chǎn)業(yè)：700億元缺口難題
根據(jù)規(guī)劃，到“十一五”末期，我國(guó)城市污水處理能力將達(dá)到1億噸/日。目前，整個(gè)污水處理產(chǎn)業(yè)運(yùn)行資金的缺口卻呈現(xiàn)迅速擴(kuò)大的趨勢(shì)，現(xiàn)有的資金來源已無力實(shí)現(xiàn)污水治理的投資、運(yùn)營(yíng)和管理產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入良性循環(huán)的目標(biāo)。如何填補(bǔ)巨大的污水處理欠賬并讓污水處理設(shè)施實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)就成為迫在眉睫的問題。
迅猛發(fā)展的污水處理業(yè)
作為一個(gè)水資源極度緊缺的國(guó)家，我國(guó)的水環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。日前，在2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛在報(bào)告中這樣闡述我國(guó)的水環(huán)境現(xiàn)狀：“流經(jīng)城市的河段普遍受到了污染，全國(guó)有3/4的湖泊出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化。28%的大江大河水質(zhì)屬于Ⅵ類，即水體失去了使用能力。從七大流域的情況看，海河污染、遼河污染、淮河污染都比較嚴(yán)重，只有長(zhǎng)江和珠江的情況相對(duì)好一點(diǎn)。”
水資源緊缺矛盾的日益加劇，使得污水處理成為水污染治理的首要任務(wù)。我國(guó)污水處理行業(yè)正在快速發(fā)展，污水處理總量逐年增加，城鎮(zhèn)污水處理率不斷提高。
1998年到2008年的10年間，我國(guó)污水處理量和處理規(guī)模迅速增長(zhǎng)。截至2008年3月底，全國(guó)縣城以上的污水處理廠已經(jīng)達(dá)到1250多個(gè)，污水處理能力現(xiàn)在已達(dá)到7500萬噸/日。
根據(jù)國(guó)家已經(jīng)制定的重點(diǎn)流域治理計(jì)劃，我國(guó)污水處理確定的重點(diǎn)地區(qū)和項(xiàng)目“三河三湖”(海河、遼河、淮河、滇池、太湖、巢湖)、環(huán)渤海地區(qū)、南水北調(diào)東線、三峽庫(kù)區(qū)及上游影響區(qū)和北京水資源保護(hù)等的整治計(jì)劃都已制定。
楊朝飛指出，“十一五”規(guī)劃關(guān)于水環(huán)境的目標(biāo)主要有以下幾個(gè)方面：第一，化學(xué)需氧量的排放總量減少10%；第二，城市都要建設(shè)污水處理設(shè)施；第三，城市污水處理率不低于70%；第四，城市污水處理能力達(dá)到1億噸/日。與此要求相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)目前在建的污水處理廠有700座，即將開工的為1500座左右，數(shù)目非常龐大。
污水處理費(fèi)征收凸顯管理瓶頸
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤初步推算，到“十一五”末期，我國(guó)污水廠總量將達(dá)到3000座左右，按照處理能力500億噸左右，每噸污水理想的處理費(fèi)用——約1.5元計(jì)算（包括污泥處理處置），污水處理費(fèi)總計(jì)大約需要750億元，但目前污水處理費(fèi)征收規(guī)模只有40億至50億元，資金缺口高達(dá)700億元。
污水處理收費(fèi)具體情況究竟如何呢？傅濤告訴記者，綜合我國(guó)120個(gè)城市情況可知，污水處理費(fèi)平均為每噸0.4~0.5元，如果考慮縣城污水處理費(fèi)的情況，則不足0.4~0.5元。而在污水處理費(fèi)最高的地方——江蘇和浙江，則已達(dá)到了每噸1.1元~1.2元。從全國(guó)而言，污水處理費(fèi)的征收率并不高，僅為60%~70%，這些費(fèi)用維護(hù)現(xiàn)在的污水處理廠是很勉強(qiáng)的，或者說是不足的。
傅濤認(rèn)為，導(dǎo)致這些問題形成的因素主要有以下幾個(gè)方面。
首先，部分地方被動(dòng)地出臺(tái)收費(fèi)政策，忽視政策的連續(xù)性和制度的實(shí)施，或沒有具體實(shí)施，或以極低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過渡性地實(shí)施，導(dǎo)致收費(fèi)政策實(shí)施強(qiáng)度、深度不夠。
其次，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)支付能力較低的不發(fā)達(dá)地區(qū)（如西北地區(qū)）和一些國(guó)家對(duì)其城市污水處理的要求遠(yuǎn)高于其他地區(qū)的重點(diǎn)地區(qū)（如三峽庫(kù)區(qū)），地方承受能力有限，要求用戶100%的負(fù)擔(dān)污水處理成本是不現(xiàn)實(shí)的。
再次，部分城市污水處理費(fèi)不能保證？顚Ｓ，污水處理費(fèi)多由自來水公司或水資源管理部門代收后交財(cái)政專戶，然后撥付給污水處理廠，中間環(huán)節(jié)多，存在擠占、坐支污水處理費(fèi)的現(xiàn)象，使得原本就不足的污水處理費(fèi)更加緊張。
此外，由于缺乏相關(guān)法規(guī)，征收部門也無法解決欠費(fèi)、逃費(fèi)、拒繳等問題，如2004年遼寧省污水處理欠費(fèi)、漏收部分占應(yīng)收的1/3。在自備水源的污水處理費(fèi)收取方面，由于收費(fèi)缺少有效載體，責(zé)任不清，導(dǎo)致污水處理費(fèi)收取困難；同時(shí)，由于水資源費(fèi)較低，用戶傾向于使用自備水源，這又間接影響了污水處理費(fèi)的收繳。
還有一個(gè)值得高度重視的問題是污泥的處理，污泥問題是每個(gè)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)商都會(huì)遇到的難題。盡管在運(yùn)營(yíng)合同簽訂時(shí)已經(jīng)對(duì)污泥的去向進(jìn)行了明文約定，但這也只是將皮球從商家拋給了地方政府，并沒有從根本上解決污泥的無害化和資源化問題。污泥依然在某處堆著，“十萬污水百噸泥”。從環(huán)保的嚴(yán)格意義上來講，建立污水處理廠不過是將污染進(jìn)行了減量和形態(tài)轉(zhuǎn)變，并沒有完全地消除，并且這種轉(zhuǎn)變甚至可能使某些有害污染物（如重金屬離子等）富集，它們一旦進(jìn)入了食物鏈，所造成的危害反而更大。
處理污水越多污泥就越多，但現(xiàn)在污水處理廠基本上沒有兼顧污泥，個(gè)別有污泥處理設(shè)施的也沒有正常運(yùn)營(yíng)。這是因?yàn)槲鬯幚碣M(fèi)用中并沒有包含污泥處理的費(fèi)用，而在國(guó)外，污泥處理的費(fèi)用都是包含在污水處理費(fèi)中的，并且要占到總費(fèi)用的40%左右。
三大對(duì)策為產(chǎn)業(yè)發(fā)展破局
傅濤指出，目前我國(guó)相當(dāng)一部分的污水處理廠及90%以上的配套管網(wǎng)系統(tǒng)還是事業(yè)單位或準(zhǔn)事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)方式，資金匱乏、效率低下、職責(zé)不分，市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮，不能適應(yīng)城市化發(fā)展的建設(shè)要求和效率要求。因此，城市污水處理行業(yè)改革的首要任務(wù)是繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化改造，積極引入市場(chǎng)機(jī)制。
“作為市場(chǎng)化體系重要角色的政府，轉(zhuǎn)變職能十分重要。城市污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化改造，從根本上說就是政府社會(huì)公共管理職能與具體的污水處理服務(wù)職能的分離，在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)通過特許經(jīng)營(yíng)的方式，科學(xué)引入市場(chǎng)機(jī)制，由社會(huì)企業(yè)進(jìn)行有償服務(wù)，而原來行業(yè)管理部門則行使社會(huì)公共管理職能，對(duì)服務(wù)、水質(zhì)、環(huán)境質(zhì)量和成本等進(jìn)行監(jiān)督。”傅濤強(qiáng)調(diào)說。
“需要改變?cè)瓉淼膯我坏耐顿Y、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)體系，讓政府、企業(yè)、公眾在責(zé)任體系中各負(fù)其責(zé)。提倡政府用各種類型的政府資金承擔(dān)污水處理及配套設(shè)施的投資，降低融資成本；同時(shí)，用市場(chǎng)機(jī)制提高政府資金的使用效率，讓社會(huì)主體全面負(fù)責(zé)設(shè)施運(yùn)營(yíng)，以控制污水設(shè)施的直接運(yùn)營(yíng)成本。通過以上措施有效降低污水處理的總體成本。”
同時(shí)，鑒于污泥處理的專業(yè)性和重要性，傅濤建議學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將污泥處理處置環(huán)節(jié)納入污水處理流程并完善責(zé)任體系和收費(fèi)體系，在成本核算中加入污泥處理處置費(fèi)用。
傅濤還提出，我們應(yīng)該充分利用金融工具，利用現(xiàn)金流預(yù)期，適度超前支付污水處理費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)資本收益的遠(yuǎn)期化，支撐污水處理巨大的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，陸續(xù)償還我們二三十年來所積累的環(huán)境欠賬。
“讓以后的政府來支付現(xiàn)在的污水處理費(fèi)缺口看似不公平，可是我們有太多的環(huán)境欠賬。過去沒有處理污水，河道污染了，生態(tài)能力喪失了，很多環(huán)境代價(jià)是我們的上一代或者上一個(gè)發(fā)展的二三十年所欠下的，現(xiàn)在讓水一下子變清，理論上和現(xiàn)實(shí)上都是難以實(shí)現(xiàn)的，也是不公平的。”傅濤說，“現(xiàn)在，我們可能不能完全支付污水處理費(fèi)用，但是五年以后可以，十年以后更可以，因此能不能以污水處理的遠(yuǎn)期收費(fèi)為依托，以金融資本為基礎(chǔ)，通過債券等金融手段，把污水處理企業(yè)現(xiàn)期收益穩(wěn)定化，而把支付體系往遠(yuǎn)期延伸，讓我們的后代跟我們一起分?jǐn)偳叭怂a(chǎn)生的環(huán)境欠賬。”
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