陳吉寧：中國(guó)水業(yè)改革的歷程與思考
清華大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)陳吉寧，對(duì)中國(guó)水業(yè)改革的歷程和存在的問(wèn)題做了深入的分析。
五年前中國(guó)市場(chǎng)化改革大背景是什么樣，我們要回顧一下；這五年的主要進(jìn)程是什么，到底今天中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)是一個(gè)什么狀態(tài)，還有哪些問(wèn)題？我們?cè)趺凑J(rèn)識(shí)今天中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)在這種形態(tài)？這些問(wèn)題我們需要思考。
中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)改革的幾個(gè)大背景
從國(guó)際背景上看，我國(guó)的市場(chǎng)改革跟國(guó)際上的水業(yè)市場(chǎng)改革相一致，稍晚一些，但是這個(gè)過(guò)程是保持一致的。
大概在20世紀(jì)80到90年代，是一個(gè)全球性的水業(yè)市場(chǎng)改革的高峰期，推動(dòng)這個(gè)高峰期的其中一個(gè)重要因素，是由于聯(lián)合國(guó)提出千年目標(biāo)，千年目標(biāo)為水業(yè)市場(chǎng)私有制或者是為水業(yè)市場(chǎng)私人企業(yè)的進(jìn)入，提供了一種非常好的道義上的支持，帶動(dòng)了整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。但是到了最近的五年，大家又看到了另外一種趨勢(shì)，水業(yè)市場(chǎng)改革在各個(gè)國(guó)家都受到各種各樣的議論，出現(xiàn)了一個(gè)比較強(qiáng)勁的國(guó)際性的反PPP的運(yùn)動(dòng)。比如說(shuō)在南美，在美國(guó)，美國(guó)現(xiàn)在很多城市在市場(chǎng)化的時(shí)候要求做全市公民的公決，通過(guò)了政府才能簽訂合同，它有一個(gè)非常強(qiáng)大的各種各樣的非政府組織，反對(duì)這樣PPP的運(yùn)轉(zhuǎn)。
從政治背景上看，最近五年也恰好是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革全面推進(jìn)的時(shí)期；水業(yè)市場(chǎng)改革跟中國(guó)市政公共事業(yè)的改革是相一致的，要保持一定的步伐。另外一個(gè)從金融背景上看，由于國(guó)家目前對(duì)地方的稅收和財(cái)務(wù)的管理安排方式，城市政府現(xiàn)在普遍缺乏比較好的融資手段，城市沒(méi)有錢來(lái)進(jìn)行市政公共事業(yè)行業(yè)的發(fā)展，所以對(duì)水業(yè)的發(fā)展本身也提出了一個(gè)資金需要的內(nèi)在要求。從產(chǎn)業(yè)背景上看，由于產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處于政府壟斷和體制的限制條件，我們比較坦誠(chéng)地說(shuō)，水業(yè)的管理是相對(duì)落后的：效率比較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較不合理，整個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模過(guò)小，很難保證在外資進(jìn)來(lái)之后，本土企業(yè)能夠有好的競(jìng)爭(zhēng)力。
另外，從國(guó)家環(huán)保背景看，全球?qū)Νh(huán)境保護(hù)的要求，和對(duì)飲用水標(biāo)準(zhǔn)的提高，也對(duì)整個(gè)水業(yè)的建設(shè)和運(yùn)行效果提出了更高的要求。政策背景應(yīng)該講真正推動(dòng)水業(yè)市場(chǎng)化大規(guī)模發(fā)展是在2002年底，建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，這個(gè)文件提出了改革的方向，但是這個(gè)方向具體怎么操作不明確，也沒(méi)有一個(gè)法律的保障。所以，2002年前后，整個(gè)水業(yè)市場(chǎng)處在一個(gè)政策模糊期。
在這樣一個(gè)推進(jìn)過(guò)程之中，2005年底松花江事件發(fā)生之后，莫名其妙地在水業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)了一場(chǎng)新的爭(zhēng)論，就是關(guān)于市場(chǎng)化應(yīng)該進(jìn)行到底還是進(jìn)行不到底的問(wèn)題。本來(lái)松花江事件和隨后的一系列的水安全事件，跟市場(chǎng)化的事情并沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，但是，這兩件事情還是被聯(lián)系在了一起，出現(xiàn)了一個(gè)到底中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化如何走下去的大的爭(zhēng)論和命題。直到今天，這個(gè)爭(zhēng)論仍然沒(méi)有結(jié)束。所以，我個(gè)人認(rèn)為整個(gè)行業(yè)現(xiàn)在存在一個(gè)內(nèi)冷外熱的狀況，外部大家都看的很好，各種投資紛紛進(jìn)來(lái)，大家都愿意到這個(gè)市場(chǎng)上投入，在這個(gè)市場(chǎng)上有所作為，但是內(nèi)部還是有很多爭(zhēng)論，有很多深層次的問(wèn)題在這里。
這是我們的市場(chǎng)的幾個(gè)大方面的背景。
中國(guó)水業(yè)改革的三個(gè)時(shí)期
從2002年到2008年，大概有五年的時(shí)間，可以把這五年的時(shí)間分成三個(gè)時(shí)期。
第一、改革推動(dòng)期，大概是在2003年到2004年。
標(biāo)志是2002年底建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，明確了市場(chǎng)化改革的方向。2004年5月，建設(shè)部進(jìn)一步出臺(tái)怎么樣利用市場(chǎng)化的操作性規(guī)范文件《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，與此同時(shí)國(guó)務(wù)院也發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》。
這個(gè)階段我們業(yè)內(nèi)討論的問(wèn)題是什么呢？2002年底到2003年，大家討論的核心問(wèn)題是一些概念性的問(wèn)題。觀念性的問(wèn)題，很多問(wèn)題大家也不清楚，在這個(gè)過(guò)程中明確什么是市場(chǎng)化，什么是壟斷，什么是監(jiān)管，把這些概念搞清楚。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，政府開始認(rèn)識(shí)到改革所帶來(lái)的是政府自身的角色轉(zhuǎn)變和定位轉(zhuǎn)變。同時(shí)，開始討論如何開放這個(gè)市場(chǎng)，融資市場(chǎng)怎么開放？?jī)r(jià)格改革怎么推進(jìn)？開始探討在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上怎么改革的問(wèn)題。特別是2004年，提出了特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，推動(dòng)起整個(gè)行業(yè)蓬勃向上發(fā)展。
第二、2005和2006年，進(jìn)入了兩年的改革規(guī)范期，這主要是針對(duì)前一段出現(xiàn)的問(wèn)題。
2005年9月建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，特許經(jīng)營(yíng)地方立法在明顯加快。2005年底松花江事件出現(xiàn)以后，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)？偩株P(guān)于污染排放的監(jiān)管明顯加強(qiáng)，這些都帶動(dòng)了整個(gè)行業(yè)市場(chǎng)規(guī)范的發(fā)展。
在這個(gè)過(guò)程之中，業(yè)內(nèi)討論的問(wèn)題，是對(duì)各種案例，各種改革的模式進(jìn)行深入地分析、解剖，尤其爭(zhēng)論比較大的是探討市場(chǎng)化中間的法律定位怎么樣？這個(gè)問(wèn)題到今天仍然沒(méi)有解決，但是它帶來(lái)了非常多的討論。另外討論的問(wèn)題，就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和主體的爭(zhēng)論，這個(gè)問(wèn)題我們?cè)趺凑J(rèn)識(shí)？特別是提到政府要在市場(chǎng)推動(dòng)下加強(qiáng)監(jiān)管的概念，提出了績(jī)效管理新的管理工具。這個(gè)時(shí)期，監(jiān)管問(wèn)題，即如何加強(qiáng)政府監(jiān)管，怎么樣做好政府監(jiān)管，是這個(gè)時(shí)期改革主要討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。
第三、2007和2008年，我們認(rèn)為改革進(jìn)入到深層次的提升期。
這個(gè)時(shí)期對(duì)我們行業(yè)推動(dòng)的外力更加強(qiáng)大，新的飲用水標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，污泥的處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，水價(jià)成本監(jiān)管辦法要出臺(tái)，并開始嘗試行業(yè)內(nèi)部的水務(wù)和產(chǎn)業(yè)基金。這個(gè)時(shí)候，我們行業(yè)內(nèi)部大家關(guān)注討論的東西，是行業(yè)內(nèi)部自身發(fā)展的一系列新的問(wèn)題，和大家怎么樣解決深層次問(wèn)題的工作，包括專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，包括改革前期中出現(xiàn)的問(wèn)題，怎么樣進(jìn)行更好的改革機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題，包括融資工具的問(wèn)題，以及完善特許經(jīng)營(yíng)制度等等一些方面。
總的來(lái)講，過(guò)去五年我們經(jīng)過(guò)了改革推動(dòng)期、規(guī)范期和進(jìn)一步提升期三個(gè)過(guò)程，這樣的一個(gè)發(fā)展形勢(shì)。
當(dāng)今中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)狀況
第一、特許經(jīng)營(yíng)制度基本上得到比較快的發(fā)展。
建設(shè)部出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)制度的文件之后，隨后又頒布了合同示范文本，到今年3月份，共有7個(gè)地方特許經(jīng)營(yíng)條例，近30個(gè)地方的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法出臺(tái)，豐富了我們特許經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展。
第二、市場(chǎng)主體在逐步發(fā)育，而且發(fā)育是比較健康的。
這里面涉及到傳統(tǒng)水司企業(yè)化改制的問(wèn)題，涉及到資本型投資企業(yè)進(jìn)入到水業(yè)行業(yè)的問(wèn)題，大家可以看到很多新的國(guó)際企業(yè)和國(guó)內(nèi)企業(yè)投入到水業(yè)里面來(lái)。還有一個(gè)，傳統(tǒng)的跨國(guó)水業(yè)公司在中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)上更加活躍。環(huán)保工程公司也在向資產(chǎn)型或運(yùn)營(yíng)型企業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)變。
帶來(lái)的是什么影響呢？一個(gè)是行業(yè)資金投入的增加，我們大概計(jì)算了一下，在供水領(lǐng)域中，由世界企業(yè)直接和間接提供的供水服務(wù)超過(guò)2007年全國(guó)供水總量的15%到20%，污水行業(yè)更高，這個(gè)比例達(dá)到50%到70%。污水行業(yè)的市場(chǎng)化水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于供水企業(yè)，相對(duì)來(lái)說(shuō)供水企業(yè)處在一個(gè)比較緩慢的時(shí)期。
我國(guó)的設(shè)施覆蓋率也得到了比較快的提升，比如說(shuō)供水，在過(guò)去的五年間供水的綜合生產(chǎn)能力平均增長(zhǎng)3.5%，這個(gè)增長(zhǎng)速度要快于1997年到2001年，社會(huì)資本不太活躍時(shí)期的增長(zhǎng)率，那個(gè)時(shí)候增長(zhǎng)率是2.76%，目前的增長(zhǎng)率是3.5%。同樣，供水管道增長(zhǎng)率達(dá)到8.36%，也高于1997年到2001年社會(huì)資本不活躍的時(shí)期7.43%的水平。污水行業(yè)就更為明顯，尤其在污水處理廠，污水處理廠總數(shù)增加了11.41%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1997年到2001年間的速度，污水處理率要增長(zhǎng)3.97%，也高于1997到2001年的增長(zhǎng)。
通過(guò)這些數(shù)據(jù)可以看到，在推動(dòng)中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，所帶來(lái)的對(duì)今天水業(yè)市場(chǎng)的最直接的，最明確的影響。
第三、水業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈在逐步完善。
包括設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、設(shè)備一體化的過(guò)程在逐步明確。還有一個(gè)非常重要的事情，去年6月份，在多方努力下，環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)正式成立了，這個(gè)商會(huì)對(duì)于帶動(dòng)我們行業(yè)的規(guī)范性發(fā)展，會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。還有一個(gè)服務(wù)效率提高的問(wèn)題，這一系列的變化都是在五年前所沒(méi)有看到的，五年之后我們深刻體會(huì)到中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)的變化。
水業(yè)改革中存在的主要問(wèn)題
第一、政策的執(zhí)行、法律建設(shè)和制度建設(shè)落后于市場(chǎng)的建設(shè)。
應(yīng)該講中國(guó)今天水業(yè)市場(chǎng)改革和資本的投入面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)仍然是制度風(fēng)險(xiǎn)。政府違約的問(wèn)題很突出，我們還缺乏激勵(lì)性的優(yōu)惠政策來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到行業(yè)中來(lái)，我們也缺乏有效的融資政策，融資渠道也不暢通。還有一個(gè)更突出的問(wèn)題，在這個(gè)過(guò)程之中，相對(duì)而言政府的監(jiān)管始終落后于市場(chǎng)化的發(fā)展，監(jiān)管缺位，缺乏行之有效的監(jiān)管工具，市場(chǎng)上出現(xiàn)了有很多不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為。
第二、整個(gè)市場(chǎng)還處在一個(gè)發(fā)育完善過(guò)程之中。
其中傳統(tǒng)水司企業(yè)改革，現(xiàn)在雖然還在進(jìn)行之中，但是進(jìn)程非常緩慢，應(yīng)該講傳統(tǒng)水司改革的過(guò)程，一定程度上阻礙了今天市場(chǎng)發(fā)育程度。
第三、投資企業(yè)不規(guī)范的市場(chǎng)行為，造成市場(chǎng)一系列的惡性競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了市場(chǎng)。
其它的還包括價(jià)格體系的問(wèn)題，水價(jià)的問(wèn)題，還有政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題，也是我們今天面臨的一系列問(wèn)題，也是下一步需要解決的問(wèn)題。
五年的改革，有很多在宏觀層面上能夠看到有進(jìn)步的東西，取得了很多成績(jī)，但是深層的問(wèn)題仍然很多，也有很多的爭(zhēng)論，今天這個(gè)爭(zhēng)論仍然存在，會(huì)影響下一步改革的方向，改革的進(jìn)程。
世行最近出的一個(gè)展望中國(guó)水業(yè)的報(bào)告，有一個(gè)基本評(píng)價(jià)，它認(rèn)為中國(guó)在水業(yè)引入社會(huì)企業(yè)的改革，總體上是成功的，社會(huì)企業(yè)的介入對(duì)于提高中國(guó)水業(yè)的績(jī)效水平起到了積極的作用，中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持將社會(huì)企業(yè)的參與和市場(chǎng)機(jī)制引入作為中國(guó)水業(yè)改革的一部分，加強(qiáng)水價(jià)改革和投融資機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)各級(jí)政府監(jiān)管能力的建設(shè)，建立基于目標(biāo)的行業(yè)管理體系，提高中國(guó)水業(yè)的績(jī)效水平。
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