增強環(huán)境保護部參與國家綜合決策的能力
綜合決策的新要求
成立環(huán)境保護部，主要作用之一是提高環(huán)境保護參與國家經濟社會發(fā)展決策的地位，顯然，這對環(huán)境保護部的能力是一種實質性的要求。通過對政治形勢、宏觀經濟、國際態(tài)勢等方面動態(tài)的把握和分析，樹立起環(huán)保執(zhí)政的“意識形態(tài)”，使環(huán)保部門站在比較高的認識水平上與各部門對話，這種軟實力的增強，其重要性一點也不在增強環(huán)境保護部的執(zhí)法和協(xié)調能力之下。
在1998年國務院機構改革時，有關部門就提出了增強國家環(huán)？偩志C合決策職能的意見，要“通過建立并實行一套程序和制度，使環(huán)境保護能夠在一定程度上參與審議有關對環(huán)境具有重大影響的經濟和社會發(fā)展的決策過程，并提出相應的環(huán)保對策建議，為決策部門參謀環(huán)境事務”，并提出“建立有關重大經濟決策的環(huán)境審議制度，強化環(huán)保部門參與綜
合決策的基本職能”。后來成立的國家環(huán)？偩值穆毮苤，也列入了若干綜合決策的內容。
但在之后的實施過程中，環(huán)境保護參與綜合決策的情況不甚理想。原國家環(huán)？偩衷凇蛾P于國家環(huán)？偩致毮苓\行情況的報告》中指出，“在履行對國家相應的政策、規(guī)劃進行環(huán)境影響評價職能時，缺乏應有的保障機制和手段，總局參與社會經濟發(fā)展綜合決策能力仍然薄弱”，“總局政策研究的機構與人員力量相對比較弱，技術支持單位的支持保障功能也沒充分發(fā)揮，相關部門沒有真正把政策研究制定工作擺到首要位置，全局形不成政策研究合力，一定程度上影響了總局宏觀政策管理職能的順利履行，也影響了總局指導地方工作的力度和成效。”就是說，缺少機制和手段以及綜合決策能力薄弱，是綜合決策落實不好的主要原因。
隨著環(huán)境保護部的成立，提高環(huán)境保護參與綜合決策水平的問題再次被提出，由于人們一般認為成立環(huán)境保護部實際上已開辟了綜合決策的渠道，因此加強環(huán)境保護部綜合決策能力的問題變得更加突出。
建立先進的環(huán)境保護謀略力量
怎樣提高綜合決策能力？主要是要在環(huán)境保護部內部增強綜合決策所需的機構安排和資源配備，形成一支先進的環(huán)境保護謀略力量。
環(huán)保部門本身不掌握產業(yè)，可調配的經濟資源很少，只能依靠法律和政策，而產生法律和政策就需要智慧和謀略。正如周生賢部長在2007年全國環(huán)境保護廳局長會議上要求
“要依靠智慧和謀略開展環(huán)境保護工作”，但環(huán)保部門一直沒有建立強大的謀略力量，看問題有時不深刻、不寬廣、不長遠，不能促進在國家戰(zhàn)略層面上采取措施，再加上沒有經濟調控能力，陷入尷尬和苦澀境地是必然的。如果說建立先進的監(jiān)測體系和執(zhí)法體系是推動環(huán)境保護歷史性轉變所需要的最基礎的保障體系的話，那么先進的謀略力量就是使這個保障體系發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)，是推動歷史性轉變過程中的點睛之筆。
目前，環(huán)境保護的決策支持機制有以下幾種:一是中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會；二是國家環(huán)境咨詢委員會和環(huán)境保護部科技委員會；三是環(huán)境保護部所轄的科研院所、政研機構等。這些機制起了很大的作用，但局限也十分明顯:國合會雖能產生政策建議，卻不是常設機構，研究人員是根據課題需要臨時組成的，不能堅持常規(guī)化的調查研究；國家咨詢委和科技委都是議事咨詢把關機構，本身不“生產”政策建議，且是松散性機構；科研院所和政研機構雖為常設，但層次較低，不與高層領導密切接觸，也無常規(guī)性工作調研職能。建立先進的環(huán)境保護謀略力量，不是否定以上3種機制，而是在此基礎上進行再造和發(fā)展，其特點可綜合上述3種機制之長。
因此，為增強綜合決策能力，應該在新成立的環(huán)境保護部體系內建設一支以軟科學研究為主，為環(huán)境保護決策提供高水平、有深度的工作建議的隊伍及工作機制。主要內容包括:若干以哲學、政治學、經濟學、法學、國際問題等學科為知識背景的具有真知灼見的高級人才，組成一個職業(yè)化的思想家或思考者群體；若干長期工作在基層、經驗豐富而又具有開拓創(chuàng)新精神和較高知識水平的地方政府官員和環(huán)保局長，組成一個以實際經驗和實踐知識為特長的咨詢把關群體；形成高起點的工作機制，上述人員或群體保持與國家環(huán)保部門領導的密切接觸，參與重要工作過程，具有對地方環(huán)保工作進行調研的權力。
這支力量的特點是:職業(yè)化。高級人才集中在一個常設機構，形成職業(yè)化思考者群體，主要任務是拿出思想成果，但這一機構規(guī)模較；內部性。謀略具有博弈特點，具有保密性質，不能完全公開；高層性。謀略屬于策劃和設計，可認為是政治性對策，是高層行為，因此這一體系必須與高層領導密切聯(lián)系；創(chuàng)新性。謀略的特點是在決策之前，所以并非以貫徹領導意圖為己任，而是應獨立思考、敢于創(chuàng)新。
總之，環(huán)境保護部的成立給我們提出了許多需要思考的新問題，提高參與綜合決策的能力只是其中之一。通過對這些問題的研究和行動，可以使我們把握環(huán)境保護部成立的好機遇，爭取解決一些長期不能突破的體制和機制問題；至少，應避免出現一種情況，即環(huán)境保護部只是獲得了名稱的轉換，并未在職能和能力方面得到實質性改善。
(作者為環(huán)境保護部政策研究中心主任、研究員)
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