運(yùn)用“四力”法則 推進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)改革
環(huán)境保護(hù)部新一輪機(jī)構(gòu)改革正在運(yùn)作之中，人們對(duì)此寄予了前所未有的關(guān)注，專家學(xué)者紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。面對(duì)新形勢(shì)，我們存在哪些不適應(yīng)？在機(jī)構(gòu)設(shè)置上、在體制機(jī)制方面應(yīng)該做哪些調(diào)整？日前，記者采訪了中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南，這位資深學(xué)者毫不保留地提出了他的個(gè)人看法和建議。
焦點(diǎn)關(guān)注 如何評(píng)價(jià)環(huán)保事業(yè)30年在管理方面取得的成績(jī)
環(huán)境保護(hù)部新一輪機(jī)構(gòu)改革正在運(yùn)作之中，人們對(duì)此寄予了前所未有的關(guān)注，專家學(xué)者紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。面對(duì)新形勢(shì)，我們存在哪些不適應(yīng)？在機(jī)構(gòu)設(shè)置上、在體制機(jī)制方面應(yīng)該做哪些調(diào)整？日前，記者采訪了中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南，這位資深學(xué)者毫不保留地提出了他的個(gè)人看法和建議。
關(guān)鍵思路 環(huán)境管理體制框架基本建立，環(huán)境監(jiān)管體制逐步完善，國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)的監(jiān)管體系初步形成
記者：中國(guó)的環(huán)境保護(hù)走過(guò)了近30年的歷史，應(yīng)該說(shuō)和改革相伴，請(qǐng)您從機(jī)構(gòu)改革方面做一下總體評(píng)價(jià)。
王金南：中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和改革開(kāi)放基本上是同步的。1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》頒布施行，1988年成立國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，1998年升格為部級(jí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，今年成立環(huán)境保護(hù)部。環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)30年“三級(jí)跳”，10年“一大跳”，這充分說(shuō)明中國(guó)政府全面落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的決心，同時(shí)也向世界展示了中國(guó)政府保護(hù)環(huán)境的國(guó)家意志。
通過(guò)30年來(lái)幾代人的努力，中國(guó)的環(huán)境管理體制框架基本上已經(jīng)建立起來(lái)，環(huán)境監(jiān)管體制也逐步得到了完善，國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)的監(jiān)管體系初步形成。從橫向看，很多部門(mén)都賦予了環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，建立了形式上的環(huán)境保護(hù)“統(tǒng)一戰(zhàn)線”？v向來(lái)看，大體上有四級(jí)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，有些地方已經(jīng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。前一階段的改革市縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)得到了比較好的發(fā)展，市一級(jí)環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行和監(jiān)管得到了加強(qiáng)，環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、整體性得到加強(qiáng)。一些城市設(shè)立了市環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)法力度有所加大。特別是原國(guó)家環(huán)保總局設(shè)立了6個(gè)區(qū)域的環(huán)境保護(hù)督查中心，實(shí)行區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察監(jiān)管，區(qū)域的監(jiān)管明顯加強(qiáng)。從功能角度看，目前環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革正邁入第二階段。第一階段是這次改革之前，更多的是關(guān)注環(huán)境政策法規(guī)的執(zhí)行和企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。
焦點(diǎn)關(guān)注 目前環(huán)保機(jī)構(gòu)存在的突出問(wèn)題
關(guān)鍵思路 監(jiān)管體制不順、缺乏統(tǒng)一監(jiān)管手段、監(jiān)管影響力不足
記者：改革取得了重要成就，但也存在一些問(wèn)題。您認(rèn)為主要的問(wèn)題是什么？
王金南：首先是監(jiān)管體制不順，影響環(huán)境監(jiān)管效率。一方面，環(huán)保部門(mén)管理職責(zé)的交叉十分嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重影響了中國(guó)環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程和效果。統(tǒng)一監(jiān)管管理的支持能力建設(shè)嚴(yán)重滯后，中央缺乏對(duì)地方政府和環(huán)境政績(jī)的督察機(jī)制，目標(biāo)與責(zé)任落實(shí)不到位。
比如，人們經(jīng)常說(shuō)：“環(huán)保岸上走，水利水中游”，環(huán)保和水利兩個(gè)部門(mén)之間的職責(zé)沖突很厲害。在三峽庫(kù)區(qū)，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)這樣的事件：環(huán)保部門(mén)認(rèn)為網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)污染了長(zhǎng)江水體，但水產(chǎn)部門(mén)卻認(rèn)為網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)是生態(tài)漁業(yè)，值得大力推廣。以前還有種說(shuō)法叫“環(huán)保不下水，水利不上岸”，環(huán)保部門(mén)管陸上
的環(huán)保，到了水里就難管了。此外，還有“國(guó)土只管地下水，環(huán)保只管地表水”的說(shuō)法。實(shí)際上，原國(guó)家環(huán)保總局從前在許多職能部門(mén)的“領(lǐng)地”行使職權(quán)時(shí)，都面臨著類似的問(wèn)題。
另一方面，環(huán)保又缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法律賦予環(huán)保部門(mén)的執(zhí)行權(quán)偏軟，執(zhí)法硬不起來(lái)。缺乏強(qiáng)有力的處罰權(quán)，導(dǎo)致違法成本低，守法成本高，這是社會(huì)的普遍情況。因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清，更多情況是有責(zé)無(wú)權(quán)。環(huán)保部門(mén)實(shí)際上觸及的領(lǐng)域充其量也就是環(huán)境保護(hù)的“半邊天”。
其次，環(huán)保部門(mén)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管手段，法規(guī)政策滯后，使統(tǒng)一監(jiān)管成為無(wú)源之水，無(wú)本之木。目前，對(duì)土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管等都沒(méi)有全面的法規(guī)支持。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面十分薄弱，自然保護(hù)區(qū)域管理分散，國(guó)家投資建設(shè)重復(fù)，影響了保護(hù)與管理目標(biāo)。資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)難以協(xié)調(diào)，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)現(xiàn)象突出。生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不健全，生態(tài)監(jiān)測(cè)普及率低，生態(tài)監(jiān)測(cè)內(nèi)容單一等。
再有，環(huán)保部門(mén)能力建設(shè)不足影響監(jiān)管效果。其中存在機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)重不足，監(jiān)察執(zhí)法地位不明確，縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法能力薄弱，人才隊(duì)伍素質(zhì)不高，執(zhí)法人員素質(zhì)較低，環(huán)境應(yīng)急能力薄弱等具體問(wèn)題。環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管力度不足，尤其在污染情況相對(duì)嚴(yán)重的西部地區(qū)，弊端顯得尤為突出。有調(diào)查顯示，環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍里一些人員素質(zhì)不高，50％以上缺乏基本環(huán)保知識(shí)。西部地區(qū)能源豐富，但環(huán)保的監(jiān)管能力卻非常薄弱。
焦點(diǎn)關(guān)注 環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)
關(guān)鍵思路 提高環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行力和監(jiān)督力
記者：環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)新一輪改革面臨哪些挑戰(zhàn)？您認(rèn)為目前工作的重點(diǎn)是什么？
王金南：新一輪環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的挑戰(zhàn)主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)；二是環(huán)境保護(hù)存在著“五個(gè)不協(xié)調(diào)”。
目前，我國(guó)的環(huán)境污染總體上還遠(yuǎn)沒(méi)有出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的壓力前所未有，已經(jīng)嚴(yán)重危及公眾健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，甚至影響到了政府的環(huán)境執(zhí)政力和政府的公信度，影響全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，我國(guó)還面臨著國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題和國(guó)際環(huán)境問(wèn)題雙重壓力。
我們知道，我國(guó)一些主要污染物排放總量都居世界榜首，主要污染排放已經(jīng)大大超過(guò)國(guó)家環(huán)境容量，污染水平整體上相當(dāng)于美國(guó)和歐洲上世紀(jì)六七十年代的水平。在生態(tài)方面，一方治理多方破壞，治理的速度趕不上破壞的速度。
此外，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式帶來(lái)的環(huán)境污染損失也很大。我們完成的2003年~2006年連續(xù)4年的綠色GDP核算研究報(bào)告顯示，全國(guó)環(huán)境污染損失占當(dāng)年GDP比例都在3％以上，這其中很大部分是在健康方面的損失。
5個(gè)不協(xié)調(diào)表現(xiàn)在：
一是上級(jí)部門(mén)的“擴(kuò)權(quán)”期望與基層環(huán)保行政能力的不協(xié)調(diào)。從地方環(huán)；鶎硬块T(mén)來(lái)看，更多的是關(guān)注為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”，目前還不具備全面執(zhí)行國(guó)家環(huán)境政策法規(guī)和改善環(huán)境質(zhì)量的能力。環(huán)境管理的理想模式是污染防治和生態(tài)保護(hù)并重。根據(jù)這個(gè)思路，一方面，要管好污染防治；另一方面，也要搞好生態(tài)保護(hù)。到了地方，往往認(rèn)為環(huán)保部門(mén)職責(zé)太多，很多地方環(huán)保部門(mén)在生態(tài)保護(hù)監(jiān)管能力方面特別缺乏。
二是中央部門(mén)政策出臺(tái)能力與地方政府執(zhí)行能力的不協(xié)調(diào)。上級(jí)部門(mén)的行政績(jī)效往往是以發(fā)布多少紅頭文件為考核指標(biāo)，而地方是要配備相應(yīng)的權(quán)力、人力、財(cái)力才能完成。
三是環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)與地方環(huán)保監(jiān)管能力的差距。這一點(diǎn)前面已經(jīng)講到。環(huán)境保護(hù)職責(zé)擴(kuò)大的速度明顯大于地方環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)和加強(qiáng)的速度。
四是公眾的環(huán)境訴求與環(huán)保部門(mén)的代表性之間的不協(xié)調(diào)。環(huán)保部門(mén)應(yīng)該代表公眾的利益，特別是公眾的環(huán)境權(quán)益。但在實(shí)際過(guò)程當(dāng)中，是有一定的差距的。許多地方環(huán)保部門(mén)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的事情做多了，而對(duì)負(fù)責(zé)保護(hù)公眾健康的事情做少了。
五是環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)職責(zé)沖突嚴(yán)重，存在嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)。環(huán)境規(guī)劃制定和環(huán)境法律修訂經(jīng)常成為部門(mén)利益的一場(chǎng)大戰(zhàn)。在一些國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的審批過(guò)程中，常常發(fā)生一些規(guī)劃會(huì)簽的“死結(jié)游戲”，造成“五年規(guī)劃編三年，剩下兩年抓實(shí)施”的局面？傊，我認(rèn)為，目前的環(huán)境管理體制已經(jīng)成為提高環(huán)境保護(hù)生產(chǎn)力的一種制約和障礙。
我們已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革第二階段。這是一個(gè)新的階段和新的時(shí)期。我個(gè)人的建議是，第二階段改革的重點(diǎn)應(yīng)解決環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行力和監(jiān)督力的問(wèn)題，特別是新成立的環(huán)境保護(hù)部。因此，衡量這次改革是否成功的一個(gè)重要的標(biāo)志是環(huán)保監(jiān)管能力是否得到切實(shí)的加強(qiáng)。
焦點(diǎn)關(guān)注 環(huán)保機(jī)構(gòu)改革成功的關(guān)鍵
關(guān)鍵思路 形成環(huán)保機(jī)構(gòu)的“四力”：決策力、執(zhí)行力、監(jiān)管力、協(xié)調(diào)力
記者：您認(rèn)為建立環(huán)境保護(hù)部的重要意義是什么？新一輪環(huán)保部門(mén)改革成功的關(guān)鍵是什么？
王金南：按照中國(guó)共產(chǎn)黨“十七大”提出的政府機(jī)構(gòu)和管理體制改革新思路，建議這一次環(huán)境管理體制改革在職能轉(zhuǎn)變上，盡可能加快職能調(diào)整，實(shí)現(xiàn)環(huán)保職能相對(duì)有機(jī)統(tǒng)一的“小部制”，建立環(huán)境保護(hù)部；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)和直屬支持保障體系，提高新時(shí)期環(huán)境執(zhí)政能力水平；在體制機(jī)制方面，解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾環(huán)保工作的體制機(jī)制問(wèn)題，逐步完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。
無(wú)論“大部門(mén)”還是“小部門(mén)”都是相對(duì)而言的，關(guān)鍵是職能配置的有機(jī)統(tǒng)一。現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)部充其量是一個(gè)“小部門(mén)”，離“大部制”的環(huán)境部還有相當(dāng)大的差距。從政治的層面上來(lái)說(shuō)，成立環(huán)境保護(hù)部意義重大，體現(xiàn)了中國(guó)政府保護(hù)環(huán)境的國(guó)家政治意愿，提升了環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的地位，使得環(huán)境保護(hù)和人口控制、節(jié)約資源三大國(guó)策“并駕齊驅(qū)”，同時(shí)也提高了環(huán)境保護(hù)部門(mén)參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合決策的地位；從國(guó)際層面上來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)很重要的信號(hào)，向世界展示了中國(guó)是一個(gè)對(duì)世界環(huán)境負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)環(huán)境保護(hù)的訴求給予了充分的響應(yīng)；從關(guān)注民生的角度來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)是關(guān)注民生的重要內(nèi)涵，把環(huán)境保護(hù)真正納入民生這樣一個(gè)范疇，提供了資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的體制保障。
我認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革還沒(méi)有找到一種理想的模式。資源管理部門(mén)的改革也正在深化，沒(méi)有完全到位。新一輪改革的最大現(xiàn)實(shí)意義就是為下一步的環(huán)境管理體制持續(xù)改革提供一個(gè)平臺(tái)。許多深層次的職責(zé)配置問(wèn)題不可能在短期內(nèi)得到徹底解決。機(jī)構(gòu)改革要循序漸進(jìn)，要符合中國(guó)的實(shí)際情況，要符合地方的實(shí)際情況。否則的話，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)面臨這樣一個(gè)尷尬局面：環(huán)保部門(mén)地位上升了，主體形式統(tǒng)一管理了，國(guó)務(wù)院開(kāi)會(huì)座位靠前了，但是環(huán)保部門(mén)壓力加大了，各界對(duì)環(huán)保的期望更高了，環(huán)境監(jiān)管能力卻相對(duì)下降了，最終總量控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，環(huán)境質(zhì)量反而下降了。這樣，環(huán)境保護(hù)部門(mén)很可能繼續(xù)成為一個(gè)“尷尬”部門(mén)。
我認(rèn)為，此次環(huán)保機(jī)構(gòu)改革成功的關(guān)鍵是要形成環(huán)保機(jī)構(gòu)的“四力”，也就是決策力、執(zhí)行力、監(jiān)管力、協(xié)調(diào)力，“四力”構(gòu)成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的環(huán)保力。這次環(huán)保機(jī)構(gòu)改革成功與否，就要看“四力”是否真正得到提高。但也不能期望“四力”齊頭并進(jìn)、同步同幅提高，其中最重要的是執(zhí)行力和監(jiān)管力的提高。一個(gè)決策科學(xué)統(tǒng)一、執(zhí)行有力到位、監(jiān)管嚴(yán)格順暢、協(xié)調(diào)機(jī)制健全的環(huán)境保護(hù)管理體制至少還需要再經(jīng)過(guò)兩屆政府的機(jī)構(gòu)改革才能實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)至少再經(jīng)過(guò)10年的改革才能靠近真正“大部制”意義上的環(huán)境部。
記者：您能具體說(shuō)一說(shuō)如何根據(jù)“四力”法則推進(jìn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革嗎？
王金南：“四力”是我個(gè)人對(duì)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中有關(guān)環(huán)境保護(hù)部職責(zé)的一個(gè)理解。這里的“力”就是表征環(huán)境權(quán)力方向和能力大小的一種“矢量”。根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，環(huán)境保護(hù)部的主要職能是：擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問(wèn)題等。因此，建議新一輪的環(huán)保機(jī)構(gòu)改革根據(jù)“四力”法則設(shè)立環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)提高“四力”中的執(zhí)行力和監(jiān)管力，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“六統(tǒng)一”，也就是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一發(fā)布。
具體的建議是：
在環(huán)境決策力方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性規(guī)劃的作用，尤其是建立完善的環(huán)境功能區(qū)劃制度，同時(shí)與主體功能區(qū)劃在環(huán)境政策上相銜接。作為環(huán)保部門(mén)，要告訴經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、建設(shè)部門(mén)哪些土地從生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)是必須保護(hù)的，全國(guó)的國(guó)土究竟有多少環(huán)境容量、環(huán)境承載力有多大等。環(huán)保部門(mén)要通過(guò)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、污染物排放總量控制等實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)部門(mén)、產(chǎn)業(yè)部門(mén)政策的一體化。加強(qiáng)環(huán)境政策與部門(mén)政策、經(jīng)濟(jì)政策的一體化，目前這方面所做的工作和實(shí)際需要相比還有很大的差距。
在環(huán)境執(zhí)行力方面，目前水污染、大氣污染、廢棄物污染的管理力度很弱，建議加強(qiáng)環(huán)境介質(zhì)管理和環(huán)境公共投資管理，提高環(huán)境保護(hù)的專業(yè)化管理水平，重點(diǎn)設(shè)立水環(huán)境保護(hù)司、大氣環(huán)境保護(hù)司，實(shí)現(xiàn)以環(huán)境介質(zhì)為導(dǎo)向的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、手段的一體化管理。在生態(tài)保護(hù)方面要加強(qiáng)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)。目前，城市的環(huán)境保護(hù)工作取得一定進(jìn)展，但是9億多農(nóng)民享受的環(huán)境，特別是農(nóng)村水環(huán)境安全是觸目驚心的。各級(jí)環(huán)保部門(mén)特別欠缺環(huán)境規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力，環(huán)保部門(mén)一直是一個(gè)公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行力度很小的部門(mén)，環(huán)境公共財(cái)政的
執(zhí)行權(quán)力和能力極其缺乏。建議這次改革加快建設(shè)公共環(huán)保財(cái)政預(yù)算體系，賦予環(huán)境財(cái)政公共執(zhí)行權(quán)力，真正提高環(huán)保部門(mén)組織實(shí)施規(guī)劃的能力，尤其是規(guī)劃實(shí)施配套的“獨(dú)立”公共財(cái)政預(yù)算安排的能力。環(huán)境部門(mén)在組織和投資方面都做了很大的努力，在執(zhí)行力方面還要考慮到執(zhí)行績(jī)效問(wèn)題。
在環(huán)境監(jiān)督力方面，作為中央環(huán)保部門(mén)，監(jiān)管有兩層含義：一是對(duì)地方政府執(zhí)行和落實(shí)環(huán)境政策法規(guī)的監(jiān)察和考核；二是對(duì)部門(mén)、行業(yè)和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管。對(duì)地方政府的考核不能局限于SO2、COD總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要建立總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善同時(shí)考核的機(jī)制。這次改革要以環(huán)境監(jiān)管力為重要突破點(diǎn)，強(qiáng)化各級(jí)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境信息公開(kāi)的作用，樹(shù)立環(huán)境保護(hù)部門(mén)在社會(huì)公眾中環(huán)境監(jiān)管的良好形象。目前的《環(huán)境保護(hù)法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的新形勢(shì)，要通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，明確合理劃分中央與地方環(huán)境事權(quán)，強(qiáng)化派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度及其權(quán)威性。建議環(huán)境保護(hù)部綜合協(xié)調(diào)設(shè)置垂直或者派出機(jī)構(gòu)，地方不能簡(jiǎn)單效仿環(huán)境保護(hù)部的做法，否則會(huì)失去環(huán)境督察“憲兵”的作用。環(huán)境保護(hù)部應(yīng)全面指導(dǎo)地方進(jìn)行環(huán)保機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)地方實(shí)際情況開(kāi)展多種類型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，如垂直機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、聯(lián)合機(jī)構(gòu)等。環(huán)境保護(hù)公眾參與是世界環(huán)境發(fā)展的潮流，也是環(huán)境部門(mén)代表社會(huì)利益和公眾健康的一個(gè)溝通平臺(tái)。公眾參與問(wèn)題的處理，直接影響到新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的成敗。因此，要充分利用公眾、民間團(tuán)體和媒體的力量，設(shè)立公眾參與服務(wù)和指導(dǎo)部門(mén)，引導(dǎo)建立環(huán)境保護(hù)“第三軍”，壯大環(huán)境保護(hù)力。在監(jiān)管能力方面，建議近期重點(diǎn)抓《國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃》的全面落實(shí)，全面加強(qiáng)環(huán)境統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和信息的整合協(xié)調(diào)工作。
在環(huán)境協(xié)調(diào)力方面，主要是部門(mén)環(huán)保工作的協(xié)調(diào)和國(guó)際環(huán)境事務(wù)的協(xié)調(diào)。這次改革的空間不大，難度很大，不能期望通過(guò)這次改革解決協(xié)調(diào)力的問(wèn)題。至于部門(mén)之間職能的交叉也是不可避免的，也許要等以后的改革才能逐步得到解決。環(huán)保部門(mén)不能抱持“環(huán)保的事情環(huán)保部門(mén)做”這種落伍的觀點(diǎn)，要樹(shù)立“放眼看環(huán)保，大家做環(huán)保”的觀念。因此，這次改革的重點(diǎn)要放在明確部門(mén)職責(zé)方面，重點(diǎn)是提高政府管理效能，特別是環(huán)保部門(mén)自身的執(zhí)行力和監(jiān)督力，切實(shí)提高環(huán)保部門(mén)在社會(huì)公眾中的公信力。
焦點(diǎn)關(guān)注 科研事業(yè)單位和環(huán)境管理機(jī)制如何改革
關(guān)鍵思路 重點(diǎn)建立四大支持體系：科技支持體系、決策支持體系、管理支持體系、公眾參與體系
記者：對(duì)下一步科研事業(yè)單位和環(huán)境管理機(jī)制方面的改革您有那些設(shè)想？
王金南：我認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)部下屬的科研事業(yè)單位改革應(yīng)與機(jī)關(guān)改革統(tǒng)籌安排，建議根據(jù)“四力”法則，對(duì)環(huán)境保護(hù)部的直屬單位進(jìn)行大刀闊斧的改革，重點(diǎn)建立四大支持體系：一是科技支持體系。側(cè)重環(huán)境科技的基礎(chǔ)性支持和前瞻性支持，整合和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)科研力量，提高科技生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化效率；二是決策支持體系。要徹底破除“一司一腿”的傳統(tǒng)做法，對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境投資、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)支持單位進(jìn)行整合，形成強(qiáng)大的環(huán)境決策和政策咨詢支持合力；三是管理支持體系。主要是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境信息對(duì)決策管理的支持。環(huán)境監(jiān)測(cè)要充分整合其他部門(mén)的力量，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和統(tǒng)一信息發(fā)布，達(dá)到環(huán)境保護(hù)部門(mén)“主體形式”的權(quán)威性；四是公眾參與體系。環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)該整合下屬民間團(tuán)體的職能，讓這些團(tuán)體真正成為引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)的力量。
在上述改革的同時(shí)，建議積極探索三大環(huán)境管理機(jī)制，即綜合決策機(jī)制、制約監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制。在綜合決策機(jī)制方面，應(yīng)發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的宏觀作用，加快建立環(huán)保公共財(cái)政預(yù)算體系，積極推進(jìn)環(huán)境稅收政策出臺(tái)，加快建立實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；在監(jiān)督制約機(jī)制方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府和企業(yè)的監(jiān)管，建立重點(diǎn)污染企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，強(qiáng)化中央派出環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，探索中央對(duì)地方或重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭邪氪怪惫芾淼哪Ｊ；在?jī)效考核機(jī)制方面，應(yīng)把環(huán)境質(zhì)量改善和節(jié)能減排真正納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，真正實(shí)行“約束性指標(biāo)”考核“一票否決制”。
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