城市水務投資渠道探討
目前，我國城市水務基礎設施建設相對滯后，嚴重制約了國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展。加快城市水務基礎設施建設，關鍵在于加大投入，實現(xiàn)城市水務一體化管理。
一、政府投入的必要性
城市水務基礎設施，尤其是防洪排澇、大型骨干灌排工程、水源工程所創(chuàng)造的產(chǎn)品或服務，具有聯(lián)合消費、共同受益的特征，服務對象不能像其他行業(yè)那樣能夠加以自由選擇或排斥，它具有公共物品屬性。由于其投資大，建設周期長，且投資不易回收，一般投資者不愿投資？墒沁@些項目對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展至關重要，社會效益巨大。因此，對于提供公共物品或公益性服務為主要內(nèi)容的城市水務基礎設施，特別是城市防洪、水源工程、大型骨干灌排工程等，各級政府必須給予特別關注，其投入應當納入政府財政投資范圍。
二、拓寬城市水務籌資渠道，促進城市水務事業(yè)發(fā)展
基礎設施是公共物品，應該由政府投資，但在實踐中，這種做法未必完全行得通。首先，公共財政力量不濟；其次，國有企業(yè)存在效率問題；第三，政府直接參與投資和經(jīng)營，難免陷于紛繁復雜的微觀經(jīng)濟事務之中，既不利于政府履行其維護市場秩序和宏觀調(diào)節(jié)的職能，也不利于企業(yè)之間的公平競爭。
從市場經(jīng)濟管理看，政府投入的主體應是公益性項目，亦即非經(jīng)營性項目。即使是城市基礎設施等社會效益較強而贏利能力較差的建設項目，政府也要想方設法創(chuàng)造條件，允許和鼓勵民間資本進入，特別是吸引社會和企業(yè)參與。城市水務基礎設施，既包括非經(jīng)營性項目（如城市防洪、大型骨干灌排工程、水源建設等以社會效益為主的項目），也包括經(jīng)營性項目（如城市供水、水庫養(yǎng)殖、水利綜合經(jīng)營等以經(jīng)濟效益為主的項目），完全依靠國家投資是不可能的，必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟框架和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求廣開資金渠道，逐步形成以政府投資為主，多元化、多層次、多渠道的城市水務投入機制，加快供水等城市水務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
三、建立多元化、多層次、多渠道城市水務投入機制的對策和措施
1.按照產(chǎn)業(yè)類型明確投資主體，健全城市水務投入機制
城市水務集城鄉(xiāng)防洪、供水、灌溉排水、水資源保護、污水處理與回用、水土保持、河道治理等涉水事務于一體，內(nèi)容較多，既有經(jīng)營性項目，又有非經(jīng)營性項目。因此，城市水務建設需根據(jù)其項目的不同性質(zhì)，明確投資主體。
對于城市防洪、灌排骨干工程等公益性項目，由于沒有明確產(chǎn)出或目前即使有產(chǎn)出（如灌排骨干工程）也不可能完全走向市場化，故不僅其建設資金，而且其運行、維護資金和更新改造資金也都必須主要由政府承擔。各級財政部門要合理調(diào)整財政支出結構，適當增加水務投入的傾斜政策，確保水務資金的落實。
對于城鄉(xiāng)供水、水庫養(yǎng)殖、水務綜合經(jīng)營等經(jīng)營性項目，其資金來源則要走向市場，主要通過非財政渠道籌集。城市污水處理設施建設雖不以贏利為目的，目前其資金來源也主
要是當?shù)刎斦杖，但隨著國家對環(huán)境保護問題的日益重視和污水處理投入的加大，也要逐步按?quot;誰污染、誰付錢"的原則，通過排污收費政策保障其未來的償還能力，使其投入多元化，以解決目前城市污水處理設施建設中存在的資金困難問題。
2.劃分事權，合理分工，形成市、區(qū)、鎮(zhèn)、村分級投入機制
城市水務基礎設施屬于市級政府負責的基礎性和公益性基本建設，目前尚處于初創(chuàng)時期，所需資金龐大，單靠市級政府財政投入遠遠不夠。因此，應合理劃分事權，市級政府主要負責事關全局的重點水務工程，如市外引水工程、較大的防洪排澇工程以及跨地區(qū)的重點河流整治等。區(qū)域性的水務工程，則?quot;誰受益、誰負擔"的原則，由受益地區(qū)和部門投資，分級管理，逐步形成市、區(qū)、鎮(zhèn)、村分級投入機制。
3.運用財政貼息政策，加大城市水務利用信貸資金力度
為了鼓勵更多的社會資金參與城市水務建設，國家應完善財政信貸機制，與財政貼息政策配套運用，使銀行信貸資金能夠向城市供水、水庫養(yǎng)殖、污水處理等具有一定經(jīng)濟效益，能獲得可靠投資回報的經(jīng)營性項目傾斜。
4.充分利用資本市場成長和擴容的有利時機，大力發(fā)展直接融資
在市場經(jīng)濟條件下，資本市場日益成為企業(yè)發(fā)展的一個重要籌資渠道，通過資本市場直接融資表現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。它一方面有利于提高企業(yè)籌資能力，擴大企業(yè)資本積累規(guī)模；另一方面也有利于減輕企業(yè)債務包袱，優(yōu)化企業(yè)資本債務結構。當前，我國資本市場發(fā)育日趨完善，潛力巨大，城市水務企業(yè)應抓住機會，充分利用各種直接融資手段，如發(fā)行股票和企業(yè)債券等，開拓資本市場籌資的新渠道。
5.積極探索利用外資的形式，擴大利用外資
隨著我國加入WTO步伐的加快，外商投資者在我國的投資經(jīng)營活動將 享受“國民待遇”，投資方式進一步多樣化，投資領域進一步拓寬，投資規(guī)模進一步擴大，這不僅有利于籌集資金，拓寬資本積累渠道，而且還有利于吸收國外先進技術和管理經(jīng)驗。
目前，我國城市水務建設剛剛起步，市場龐大，一些跨國水務巨頭，如法國 蘇伊士-里昂水務集團、威望迪集團、英國泰晤士水務公司等早已將我國作為其全球市場的重要部分來開拓。我們應抓住這一有利時機，積極探索利用外資的形式，向國外水務企業(yè)學習，吸收借鑒國外水務建設管理經(jīng)驗，不斷提高水務建設管理水平。
這里介紹三種利用外資的形式：
第一種，債權融資方式
債權融資包括國際金融組織貸款、外國政府貸款、出口信貸、國際商業(yè)貸款、發(fā)行國際債券融資及項目融資。經(jīng)過長達6年的談判的廣州西朗污水處理廠項目，即是由廣州市園林局下屬的隧道開發(fā)公司與美國萊姆納公司合作，號稱“中國第一個采用項目融資方式建設”的城市水務項目。它對于城市水務利用債權融資開發(fā)具有很好的示范意義。
第二種，股權融資方式
股權融資是指通過向國外機構或私人轉(zhuǎn)讓企業(yè)或項目股權來獲得國外資金的方式。包括引進外商獨資或合資的直接投資，也包括通過發(fā)行B股、H股融資、可轉(zhuǎn)股債券建立海外
投資基金。城市水務行業(yè)應積極創(chuàng)造條件，在采用與外商合資、獨資形式利用外資的同時，積極運用發(fā)行B股、H股、可轉(zhuǎn)讓債券、海外投資基金的方式廣泛吸引外資，加快發(fā)展城市水務產(chǎn)業(yè)。
第三種，BOT方式
BOT是指"建設-運營-移交"的英文縮寫，是國際上通行的一種基礎設施建設投資方式。其含義是：政府通過特許權協(xié)議，在約定的期限內(nèi)，將某些基礎設施項目的特許經(jīng)營權授予為該項目設立的項目公司，由項目公司負責該項目的投融資、建設、運營和維護。運營期間項目公司擁有該項目的所有權和經(jīng)營管理權，所得收益作為項目償還債務及投資回報，約定期滿后將項目的所有權無償移交給政府部門。國內(nèi)首家城市供水基礎設施BOT項目為成都自來水大廠B廠項目。世界第三大水務公司-泰晤士水務公司取得上海一個投資為6800萬美元的水處理BOT項目。它為城市供水項目采用BOT方式投融資提供了可供借鑒的經(jīng)驗。
6.理順水價，促進城市供水產(chǎn)業(yè)化
長期以來，供水被作為一項社會福利事業(yè)來辦，價格既不反映價值，更不反映供求關系，導致水資源的過度消費和浪費。因此，城市水務必須緊緊抓住培育水商品市場這個中心，引入水權理論，按照市場經(jīng)濟規(guī)律建立合理的水價體系，做到水價由市場來調(diào)節(jié)，實現(xiàn)供水企業(yè)的良性運行，滾動發(fā)展。
7.建立公益型城市水務設施耗費補償機制，解決水務管理單位的運行管理經(jīng)費
對于城市防洪、大中型灌排骨干工程、水土保持、水資源保護等以社會效益為主的公益型城市水務工程設施，其耗費補償應堅持財政與受益者共同負擔的原則，以政府財政補償為主，其余不足部分，通過政府的法規(guī)、規(guī)章或有關政策制定收費標準，向各個受益行業(yè)、部門、單位和個人收費。同時鼓勵管理單位利用自身資源優(yōu)勢開展綜合經(jīng)營，作為公益型水務工程設施耗費補償?shù)难a充渠道。
8.多種所有制辦水，實現(xiàn)產(chǎn)權關系多樣化
黨的十五大指出，公有制實現(xiàn)形式可以而且應當多樣化，一切反映社會化生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營方式和組織形式都可以大膽利用。城市水務應積極探索辦水的新路子，力求建立與市場經(jīng)濟相適應的多形式產(chǎn)權關系。如實行股份制、租賃、承包經(jīng)營等多種形式。
9.設立水務建設基金，使之成為城市水務籌資的穩(wěn)定渠道
為了發(fā)展城市水務事業(yè)，市級政府可參照國務院水利建設基金征收管理規(guī)定，結合本市實際情況，從收取的各級政府性基金（收費、附加）中提取一定比例，設立城市水務建設基金。還可考慮從城市維護建設稅、土地出讓金和土地增值稅中拿出一定比例，專項用于城市防洪工程建設和維護。
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