美國(guó)：環(huán)境立法的歸宿是以人為本
美國(guó)政府環(huán)保部門是如何進(jìn)行環(huán)境立法與執(zhí)法的？從2月下旬至3月初，應(yīng)美國(guó)加利福尼亞州環(huán)保局以及美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)的邀請(qǐng)，記者有機(jī)會(huì)走訪了包括了美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署第九區(qū)辦公室、加利福尼亞州(以下簡(jiǎn)稱加州)環(huán)保局以及加州南岸空氣品質(zhì)管理局在內(nèi)的多個(gè)政府環(huán)保機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)立法專家、律師、工程師的采訪，使得記者對(duì)美國(guó)環(huán)境立法與執(zhí)法現(xiàn)狀有了初步的了解。
一切為了人的健康：美所有環(huán)境立法的共同標(biāo)準(zhǔn)
“我們的每一項(xiàng)立法與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定都是基于人的健康。”無(wú)論是在美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署第九區(qū)辦公室還是在加州環(huán)保局以及加州南岸空氣品質(zhì)管理局，這是記者聽到的最多的一句話。
艾倫·扎貝爾是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署第九區(qū)辦公室的一名律師。說(shuō)到聯(lián)邦環(huán)境立法，他認(rèn)為，制定一個(gè)以健康為目標(biāo)的法律或標(biāo)準(zhǔn)是法律賦予他們的權(quán)力。
扎貝爾這樣說(shuō)并非隨意。從他的履歷中，記者看到，這位在聯(lián)邦環(huán)保署工作了24年且精通《清潔空氣法》的資深律師最主要的工作之一，就是參與執(zhí)法以及有關(guān)法律規(guī)章的制定。
在美國(guó)，在保護(hù)大氣質(zhì)量方面實(shí)施著最嚴(yán)格法律的加州更是將對(duì)人們健康的保護(hù)放到了一個(gè)其他州不能企及的高點(diǎn)。
在加州環(huán)保局任中國(guó)計(jì)劃辦公室主任的瑪格麗特·金是一位在環(huán)保部門工作多年的“老環(huán)保”了。據(jù)他介紹，加州是全美惟一一個(gè)可以在移動(dòng)污染源方面設(shè)置自己標(biāo)準(zhǔn)的州，并在1967年成立了空氣資源委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)和保護(hù)人們的健康質(zhì)量。
陳爵在加州南岸空氣品質(zhì)管理局工作了20多年，是一位來(lái)自臺(tái)灣的華人環(huán)境工程師。他表示，“我們這個(gè)管理局制定的法規(guī)足有一尺厚，法規(guī)不是隨便定的，不是哪一天突然想到，更不能隨心所欲。”陳爵說(shuō)，所有立法都有一個(gè)過(guò)程，都會(huì)遵照一個(gè)共同的標(biāo)準(zhǔn)，就是保護(hù)人的健康。
在美國(guó)，一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)是，加州洛杉磯地區(qū)的城市空氣污染最為嚴(yán)重。而數(shù)據(jù)顯示，從20世紀(jì)40年代到現(xiàn)在，洛杉磯的上路機(jī)動(dòng)車的數(shù)量從230 萬(wàn)輛猛增到1000萬(wàn)輛以上。移動(dòng)污染源成了該地區(qū)最大的污染源，而移動(dòng)污染源釋放的煙霧對(duì)人類健康造成的影響也非常巨大。環(huán)境污染對(duì)人身健康所帶來(lái)的觸目驚心的損害也促使美國(guó)環(huán)境立法不斷地朝著保護(hù)人類健康的方向邁進(jìn)。
“1963年，美國(guó)頒布實(shí)施的《清潔空氣法》是一部失敗的法律。“這是扎貝爾的看法。他說(shuō)，正是這部法律的失敗，才有了1970年《清潔空氣法》的修改。
據(jù)介紹，修改后的《清潔空氣法》被看作是與空氣清潔有關(guān)的最重要的法律，當(dāng)時(shí)的美國(guó)國(guó)會(huì)就要求新成立的美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署制定國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)人們的健康。
加州大學(xué)伯克利分校法學(xué)院的加州環(huán)境法與政策中心執(zhí)行主管理查德·弗蘭克認(rèn)為，在過(guò)去40年，美國(guó)制定并修改后的《清潔空氣法》是一個(gè)非常大的成功。在分析成功原因時(shí)，弗蘭克說(shuō)，其中最重要的一點(diǎn)就是《清潔空氣法》的空氣污染控制是以人的健康為首要標(biāo)準(zhǔn)。
環(huán)境立法閃光點(diǎn)：科學(xué)數(shù)據(jù)實(shí)用技術(shù)做支撐
在洛杉磯地區(qū)的艾爾蒙特市有個(gè)移動(dòng)污染源實(shí)驗(yàn)室。加州空氣資源委員會(huì)執(zhí)法調(diào)查員米歇爾·舒爾茨·伍德告訴記者，這個(gè)實(shí)驗(yàn)室可以為加州在制定移動(dòng)污染源排放標(biāo)準(zhǔn)方面提供技術(shù)數(shù)據(jù)。
目前在加州，移動(dòng)污染源已經(jīng)成為最主要的污染來(lái)源。以洛杉磯為例，至少有60%甚至70%的污染因子來(lái)自移動(dòng)污染源，如汽車、卡車、火車、輪船等。而這也正是加州投入人力物力治理移動(dòng)污染源的一個(gè)重要原因。
伍德說(shuō)，實(shí)驗(yàn)室主要是對(duì)各種車輛的發(fā)動(dòng)機(jī)引擎進(jìn)行測(cè)試，獲得技術(shù)數(shù)據(jù)后，再來(lái)制定移動(dòng)污染源的排放標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)伍德介紹，被列入測(cè)試對(duì)象的既有上路車輛，也有不上路車輛。從客車、摩托車、卡車、公交車、重載建設(shè)設(shè)備車到休閑車、海船、草皮和花園清潔設(shè)備以及小型設(shè)備的引擎，實(shí)驗(yàn)里都有。“所有能想到的車，我們這里都有。”她告訴記者，之所以要測(cè)試這么多的車輛，就是為了保證所有移動(dòng)污染源都在他們的監(jiān)督之下。
在伍德的陪同下，記者一行參觀了實(shí)驗(yàn)室的每個(gè)角落。實(shí)驗(yàn)室規(guī)模之大令記者一行人感到吃驚。但在加州空氣資源委員會(huì)的人看來(lái)，這個(gè)實(shí)驗(yàn)室卻是小的。
對(duì)于環(huán)境立法如何依靠科學(xué)數(shù)據(jù)的問(wèn)題，弗蘭克告訴記者，只有憑借科學(xué)數(shù)據(jù)，人們才清楚污染到底有多嚴(yán)重。他說(shuō)，正是這些科學(xué)數(shù)據(jù)包括一些實(shí)用技術(shù)，為美國(guó)的環(huán)境立法提供了充足的技術(shù)支持。
記者看到，在美國(guó)，環(huán)境法律與實(shí)用技術(shù)是一體的，二者在現(xiàn)實(shí)中沒有脫節(jié)。
環(huán)境執(zhí)法一大特色：執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)律師工程師一個(gè)不能少
在聯(lián)邦環(huán)保署第九區(qū)辦公室，扎貝爾告訴記者，他領(lǐng)導(dǎo)著由6名律師組成的一個(gè)律師團(tuán)隊(duì)。他說(shuō)，這些律師的職責(zé)就是為第九區(qū)辦公室處理環(huán)境法律事務(wù)，包括到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。他們隸屬于第九區(qū)辦公室，工資也由第九區(qū)辦公室發(fā)放。
就在記者疑惑環(huán)保部門怎么會(huì)有律師時(shí)，扎貝爾解釋說(shuō)，環(huán)保執(zhí)法人員如果到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法，律師與工程師必須同時(shí)到場(chǎng)。
“我們到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)，至少要保證一名律師、一名工程師在場(chǎng)，環(huán)保法律與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)這兩方面的專業(yè)知識(shí)必須要有保證。”扎貝爾說(shuō)，執(zhí)法隊(duì)伍要有專業(yè)知識(shí)這一點(diǎn)很重要，否則面對(duì)工廠的欺騙、糊弄，執(zhí)法人員可能會(huì)束手無(wú)策。
從律師與工程師必須聯(lián)合到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法這一點(diǎn)看，肯·伊斯拉埃爾斯可以說(shuō)是扎貝爾的搭檔。他在第九區(qū)辦公室的職務(wù)是工程師，并在這一職務(wù)上工作了20年。
對(duì)于環(huán)保機(jī)構(gòu)里有專業(yè)律師，加州環(huán)保局律師柯克·奧利佛說(shuō)得更直接。他認(rèn)為，美國(guó)法律的一個(gè)副產(chǎn)品就是讓律師有更多的活干。
奧利佛的這句話盡管是一句玩笑話，但是從中卻不難看出，美國(guó)環(huán)境執(zhí)法是多么地依靠律師，其實(shí)也就是依靠法律。
據(jù)瑪格麗特·金透露，2008年全加州查處的環(huán)境違法案件有2400起。而在這些案件里，都有律師的影子。
中國(guó)環(huán)境立法：“摸著石頭過(guò)河”狀態(tài)需改變
全程參加對(duì)美國(guó)考察的全國(guó)人大代表、著名環(huán)境法學(xué)專家呂忠梅，在看到了美國(guó)立法與執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)后，不由得對(duì)中國(guó)的環(huán)境立法與執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行了反思。
“這次美國(guó)考察，給我的一個(gè)深刻啟發(fā)就是如何保證立法的科學(xué)性問(wèn)題。”從十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議剛剛趕回武漢的呂忠梅日前在接受記者采訪時(shí)首先談到了這一問(wèn)題。
她認(rèn)為，環(huán)境立法與其他立法一樣，都是一種利益調(diào)整機(jī)制，但與許多立法不同的是，它更加強(qiáng)調(diào)科學(xué)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)對(duì)自然規(guī)律的遵循。在美國(guó)，許多科學(xué)技術(shù)規(guī)范在環(huán)境法中直接成為了法律規(guī)范，并且這些規(guī)范對(duì)于環(huán)境法的實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用。
在分析中國(guó)環(huán)境立法現(xiàn)狀時(shí)，呂忠梅認(rèn)為，目前存在的一個(gè)非常突出的問(wèn)題在于，法律制度缺乏必要的科學(xué)研究基礎(chǔ)。她說(shuō)，首先是缺乏符合環(huán)境保護(hù)要求的科學(xué)研究基礎(chǔ)。“雖然我們的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)很多，但基本上是單純的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，法律缺乏從人的角度、從人的健康角度去考慮。”呂忠梅說(shuō)，其結(jié)果是，一旦出現(xiàn)環(huán)境糾紛，如何認(rèn)定環(huán)境對(duì)健康的損害、如何確定法律上的因果關(guān)系、如何確定環(huán)境損害賠償?shù)鹊刃枰原h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的司法操作都無(wú)法進(jìn)行，造成環(huán)境糾紛的處理困難。
其次是，缺乏對(duì)環(huán)境法律運(yùn)行條件的科學(xué)研究，立法評(píng)估也不足。呂忠梅告訴記者，這也是環(huán)境立法科學(xué)性不足的重要表現(xiàn)。究其原因，呂忠梅的觀點(diǎn)是，“我們現(xiàn)在的立法，基本都是在決定立法的較短時(shí)間內(nèi)突擊調(diào)研、征求意見，雖然表面上看是聽取了各方面的意見和建議，但因?yàn)闆]有對(duì)某一類問(wèn)題的長(zhǎng)期跟蹤分析與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累，使得在各種意見和利益出現(xiàn)分歧時(shí)，利益抉擇缺乏有說(shuō)服力的證據(jù)。”同時(shí)，對(duì)于是否應(yīng)該采用某項(xiàng)措施以及采取該措施以后可能產(chǎn)生的效果也無(wú)法預(yù)測(cè)，法律始終停留在“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。
“我們的環(huán)境法中有一些法律從制定出來(lái)就沒有被實(shí)施過(guò)，還有的法律實(shí)施的結(jié)果與立法宗旨完全背離。”呂忠梅坦言，“因此，環(huán)境法的制定必須要有充分的科學(xué)依據(jù)和良好的技術(shù)支持，這也是為什么人們?cè)诳偨Y(jié)環(huán)境法的特點(diǎn)時(shí)會(huì)將其概括為‘法律+科技’的原因。”
呂忠梅認(rèn)為，與美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保當(dāng)局的環(huán)境執(zhí)法相比，中美兩國(guó)執(zhí)法的差距明顯。她認(rèn)為，中國(guó)不僅在環(huán)境立法方面缺少“法律+科技”，在執(zhí)法方面同樣存在這樣的問(wèn)題。
“在中國(guó)目前運(yùn)行的環(huán)保系統(tǒng)中，技術(shù)專家不少，法律專家很少，即使有一些學(xué)過(guò)法律的人，也有政策法規(guī)機(jī)構(gòu)，但法律機(jī)構(gòu)的主要工作職責(zé)卻不是執(zhí)法，技術(shù)與法律脫節(jié)，兩張皮的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。”呂忠梅說(shuō)，這樣的工作機(jī)制是不利于法律執(zhí)行的。
呂忠梅說(shuō)，她的這種反思，實(shí)際上更多地是希望中國(guó)能夠借鑒美國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，使得在環(huán)境立法與執(zhí)法中存在了多年的沉疴問(wèn)題能夠得到解決。
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