水能資源應(yīng)有償使用
國務(wù)院總理溫家寶在今年的政府工作報告中強調(diào)：“推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革，繼續(xù)深化電價改革。”國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長張國寶日前也表示，水電定價機制需進(jìn)行改革，建議與火電實現(xiàn)“同網(wǎng)同價”。水電價格上漲后的收益，應(yīng)投入到電站所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對移民的經(jīng)濟(jì)補償中去，建立國家、地方、開發(fā)企業(yè)和移民共同受益的長效機制。
透過上述觀點，我們可以一窺中國水電價格改革政策的基本路徑，這對正處于大規(guī)模水電開發(fā)建設(shè)的西部地區(qū)理順價格機制，探索建立水能資源有償使用制度，緩解因水電開發(fā)引發(fā)的社會矛盾和生態(tài)壓力，創(chuàng)造了最好的政策探索和試點時機。
低廉的價格掩蓋了高昂的代價
我國現(xiàn)行水電價格的決定依據(jù)是單位電能的平均生產(chǎn)成本(主要是歷史投資額)，而沒有包括資源的稀缺成本、環(huán)境損害成本和社會成本。西部大江大河水電資源開發(fā)權(quán)的取得目前完全是無償?shù)，水能資源的使用價格即水資源費也十分低廉，致使我國的水電價格長期偏低。如三峽水電的上網(wǎng)電價為0.25元/千瓦時，水電資源大省四川目前的標(biāo)桿上網(wǎng)電價是0.288元/千瓦時(含稅價)，除稅后僅為0.246元/千瓦時。而全國火電的上網(wǎng)電價普遍在0.4—0.5元/千瓦時之間，火電價平均高出水電40%。低廉的水電價格掩蓋了高昂的水電開發(fā)移民代價和環(huán)境代價，根本無法反映水電開發(fā)的真實成本。而企業(yè)要盈利，只能以犧牲西部電力資源輸出地的現(xiàn)實利益(如移民利益)和長遠(yuǎn)利益(環(huán)境生態(tài))為代價。
水電開發(fā)涉及發(fā)電企業(yè)、中央政府、地方政府、移民等多方的利益沖突與博弈，西部許多特大型水電工程還涉及到跨省(區(qū))、跨市(州)、跨縣政府的財政稅收利益、農(nóng)村集體土地使用利益、環(huán)境保護(hù)利益，以及企業(yè)股東利益、移民的不動產(chǎn)利益等多方面復(fù)雜的利益平衡。水電收益獲取與損失補償利益平衡的實現(xiàn)，需要中央政府、地方政府、水電開發(fā)企業(yè)、電網(wǎng)公司等方面的協(xié)力共濟(jì)，更需要通過資源有償使用的制度構(gòu)建來完善。
水電站建設(shè)造成的河谷區(qū)耕地淹沒損失、移民非自愿搬遷、河流生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的損害等問題，構(gòu)成了水電開發(fā)的負(fù)外部性，這些外部成本僅靠水電企業(yè)在現(xiàn)在政策下有限的資金補償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有通過建立健全水能資源有償使用制度，使水電的社會成本一定程度上轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本，增加水能資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的透明度，才能更好解決水電開發(fā)過程中的移民問題和生態(tài)環(huán)境問題，形成可持續(xù)發(fā)展的水電開發(fā)機制。
水能電源點具有不可再生性
水電是開發(fā)水能資源產(chǎn)生的資源性產(chǎn)品。雖然水資源在大的時空范圍內(nèi)屬于可再生資源，但水能開發(fā)的排他性、水電壩址的稀缺性、壟斷性，決定了水能電源點的不可再生性。并且，水能資源與礦產(chǎn)資源一樣都屬于國家所有，作為重要的經(jīng)濟(jì)資源，無論是按照馬克思主義地租理論，還是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的要素報酬論，水能資源的產(chǎn)權(quán)所有者都應(yīng)具有收益權(quán)，也就是享有資源租金即權(quán)利金。同地租一樣，水能資源的優(yōu)劣將產(chǎn)生級差收益，表現(xiàn)為不同水能資源點的權(quán)利金差異。因此，水能資源開發(fā)管理完全適用于自然資源的權(quán)利金制度，可以借鑒礦產(chǎn)資源有償使用制度來建立水能資源有償使用制度。
我國礦產(chǎn)資源有償使用制度體系由資源稅、資源補償費、資源使用費(包括探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費)、資源價款(探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款)四個相互關(guān)聯(lián)的制度因子所構(gòu)成，涵蓋了自然資源開發(fā)權(quán)的取得、占有、使用、轉(zhuǎn)讓各個環(huán)節(jié)，具有稅費并存的特點。
比較而言，目前我國西部大江大河水能資源開發(fā)權(quán)的取得則完全是無償?shù)，水能資源使用價格(水資源費)也十分低廉，如水能資源技術(shù)可開發(fā)量居全國第一的四川省為每千瓦時0.0025—0.005元，“大中型水庫庫區(qū)建設(shè)基金”按每千瓦時0.008元征收，兩項合計大致占水電上網(wǎng)電價的3.6%，其費率標(biāo)準(zhǔn)與稅費兼收的礦產(chǎn)資源有償使用規(guī)定相差很大，造成國家作為水能資源所有者的資產(chǎn)收益旁落，使原本可用于社會公共服務(wù)的財政收入流失到少數(shù)壟斷企業(yè)，本該屬于全體公民的資源變成了企業(yè)的不合理財源。
構(gòu)建西部水能資源有償使用制度
事實上，早在上世紀(jì)90年代，東部地區(qū)小水電資源豐富的浙江省就開始了水能資源有償使用制度的探索，并將民間資本引入水電資源開發(fā)領(lǐng)域，對水資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了大膽改革。浙江從2002年率先推行水能資源開發(fā)權(quán)有償出讓制度，開創(chuàng)了我國水能資源市場化配置的先例。截止到2005年底，該省以有償出讓方式取得開發(fā)權(quán)的水電站資源點達(dá)到140余處。目前，全國已有四川、貴州、湖南、江西、重慶等省(市)及一些縣市州出臺了類似的水電資源使用開發(fā)權(quán)有償出讓辦法。
但從總體來看，這些政策的實施對象僅限于地方政府有開發(fā)審核權(quán)限的小型電源點，難以制約歸屬于流域管理權(quán)的大江大河干流水電開發(fā)。此外，水能資源開發(fā)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)價格的設(shè)計因素也顯得過于單一，實踐中存在較大的人為干擾因素和隨意性。
參照礦產(chǎn)資源有償使用制度，結(jié)合水能資源的特點，我們認(rèn)為，西部水能資源有償使用制度的構(gòu)建應(yīng)體現(xiàn)以下三方面的財稅制度安排：
首先，全面征收水能資源價款。它是水能資源開發(fā)的一次性權(quán)利金，是國家作為水能資源所有者出讓開發(fā)權(quán)的費用，其基礎(chǔ)價格的評估應(yīng)作為政策操作的研究重點。在其評估模型構(gòu)建中，至少應(yīng)包括兩組基本參數(shù)：其一是能反映水能電源點級差效能的綜合指標(biāo)，其二是能反映水能電源點作為稀缺性資源的綜合指標(biāo)。
鑒于西部大江大河干流水電開發(fā)權(quán)已基本分割完畢的現(xiàn)狀，建議參照國有煤炭企業(yè)補繳礦業(yè)權(quán)價款的規(guī)定，要求已無償獲得水電開發(fā)權(quán)的企業(yè)補繳水能資源價款，其價款收入按分成規(guī)定，將大頭留給地方政府，使地方政府通過電源點開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得收益，以更好解決水電開發(fā)過程中的移民安置和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。
其次，強化水資源費的征收管理。嚴(yán)格執(zhí)行財政部、國家發(fā)展改革委、水利部制訂的《水資源費征收使用管理辦法》，按發(fā)電量對水電企業(yè)征收水資源費，并將其全額納入財政預(yù)算管理，由財政部門按照批準(zhǔn)的部門預(yù)算統(tǒng)籌安排，專項用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，以及水資源的合理開發(fā)。同時，明確中央、省(自治區(qū)、直轄市)及以下各級政府之間的水資源費分配比例，合理界定各級地方政府在水能資源開發(fā)中的事權(quán)和財權(quán)。
第三，設(shè)立“水能資源稅”，作為級差水能資源租金。根據(jù)資源的優(yōu)劣對水電站的超額利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，按級差收益征稅，即對水電站收益超過一定水平所獲得的超額利潤征收水能資源稅。水能資源稅應(yīng)實行分級超額累進(jìn)稅率計征，也就是按發(fā)電銷售收入的一定比例“從價征收”，并作為地方稅納入地方財政收入，以體現(xiàn)地方政府對水資源管理的行政權(quán)益。
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