城市污水處理的實(shí)踐與思考
威海市地處山東半島最東端，一面靠山，三面環(huán)海，風(fēng)光秀麗，氣候宜人，是一個(gè)以“紅瓦、綠樹(shù)、碧海、 藍(lán)天”聞名于世的海濱生態(tài)旅游城市。和諧優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，是大自然賦予威海的得天獨(dú)厚的最大優(yōu)勢(shì)，也是最靚麗的城市名片。而長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城市污水卓有成效的治理，則對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善和優(yōu)化發(fā)揮了不可或缺的重要作用，F(xiàn)結(jié)合威海市區(qū)污水治理實(shí)踐，對(duì)城市污水處理進(jìn)行分析和探討。
一、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須堅(jiān)持“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)”，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的管理體制
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市污水處理一直被看作是由政府主導(dǎo)的“社會(huì)公益事業(yè)”。全國(guó)不少污水處理廠都為事業(yè)單位，壟斷式的管理體制，缺乏活力的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，淡薄的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，不僅造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、運(yùn)行效率低下，政企不分也使得政府對(duì)污水處理廠的監(jiān)督難以到位，城市污水處理始終在低水平徘徊。事業(yè)單位的管理體制成為制約城市污水處理發(fā)展的癥結(jié)。對(duì)城市污水處理廠進(jìn)行企業(yè)化改制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的管理體制，成為城市污水處理發(fā)展的迫切要求。
2003年8月以前，威海市區(qū)3座污水處理廠全部為事業(yè)單位，污水處理廠的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用統(tǒng)一列入財(cái)政預(yù)算。由于體制原因，各污水處理廠經(jīng)營(yíng)管理的主觀能動(dòng)性難以發(fā)揮，運(yùn)行效率不高，成本控制不到位，財(cái)政撥款只能維持基本運(yùn)行，發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。為突破制約城市供排水發(fā)展的體制瓶頸，提高涉水資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，威海市于2003年實(shí)施供排水一體化改革，在對(duì)原市城鎮(zhèn)供水管理處、自來(lái)水公司、第一、第二、第三污水處理廠整合重組的基礎(chǔ)上組建了威海市水務(wù)集團(tuán)有限公司，特許授權(quán)其對(duì)城市供水、污水處理等涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。威海水務(wù)集團(tuán)以供排水一體化改革為契機(jī)，按照政企分開(kāi)的原則，對(duì)3個(gè)事業(yè)單位性質(zhì)的污水廠全部進(jìn)行了企業(yè)化改制，之后又通過(guò)BOT模式全部交由社會(huì)資本運(yùn)作，使其完全與政府脫鉤，成為產(chǎn)權(quán)清晰、獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，真正實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。政府職能由此實(shí)現(xiàn)了從對(duì)城市污水處理行業(yè)的直接管理、運(yùn)作到法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)以及市場(chǎng)監(jiān)管的重大轉(zhuǎn)變。
威海市區(qū)供排水體制改革的成功實(shí)施，從根本上解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下政出多門(mén)、多龍治水、權(quán)責(zé)不清、互相扯皮的體制弊病，建立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、管理有效的供排水一體化管理體制。從推進(jìn)城市污水處理的意義上來(lái)講，它徹底改變了污水處理廠“吃財(cái)政飯、捧鐵飯碗”的狀況，確立了其企業(yè)身份和市場(chǎng)地位，為污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。通過(guò)供水、污水處理職能的有效整合，也使發(fā)揮供水杠桿作用、強(qiáng)化排污監(jiān)管更具操作性和實(shí)效性，形成了供水與治污的高效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
二、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須堅(jiān)持“污染者付費(fèi)”，建立良性循環(huán)的污水處理收費(fèi)體系
污染者付費(fèi)，是指由環(huán)境污染和損害引起的有關(guān)費(fèi)用由污染者(造成污染的責(zé)任者)承擔(dān)的付費(fèi)原則，現(xiàn)已被世界各國(guó)廣泛采用。
對(duì)排放污水的企業(yè)或個(gè)人征收污水處理費(fèi)，是“污染者付費(fèi)”這一原則的具體體現(xiàn)，也是保證城市污水處理廠正常運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。目前，從全國(guó)范圍看，雖然大多數(shù)地方已開(kāi)征污水處理費(fèi)，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低、收繳不到位等問(wèn)題卻使其補(bǔ)償污水治理成本的作用大打折扣，直接影響了污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行。根據(jù)保本微利的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，污水處理費(fèi)應(yīng)綜合考慮污水處理廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本、還貸及微利等因素合理定價(jià)，并建立與污染治理成本的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使其始終保持在補(bǔ)償污水廠投資運(yùn)行成本并略有盈利的水平，才能保證污水廠的正常運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
為建立適應(yīng)污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的成本補(bǔ)償和價(jià)格激勵(lì)機(jī)制，保證污水處理設(shè)施的建設(shè)和正常運(yùn)行，威海市于2000年7月1日起將污水處理費(fèi)納入自來(lái)水水費(fèi)構(gòu)成體系并全面開(kāi)征，標(biāo)準(zhǔn)為居民、財(cái)政全額撥款單位、學(xué)校、托幼園所、福利院，部隊(duì)每立方米0.20元，其他單位每立方米0.40元，之后又根據(jù)治污成本的變化情況進(jìn)行了多次上調(diào)。目前，市區(qū)居民生活用水的污水處理費(fèi)為0.80元/立方米，特殊行業(yè)用水和普通行業(yè)用水為1.10元/立方米，地下水為3.4元、4.4元、8.4元/立方米，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本反映了污水處理成本，較好地體現(xiàn)了價(jià)格激勵(lì)作用。在解決污水處理費(fèi)收繳率這一難點(diǎn)問(wèn)題上，威海供排水一體化的管理模式發(fā)揮了重要作用。城市所有自來(lái)水用戶的污水處理費(fèi)均由威海水務(wù)集團(tuán)統(tǒng)一收取，統(tǒng)一上繳財(cái)政，自備井用戶的污水處理費(fèi)則由市水利部門(mén)代征，市財(cái)政根據(jù)每年污水處理實(shí)際運(yùn)行情況，從污水處理費(fèi)收入中支付污水處理運(yùn)行費(fèi)用，不足部分暫由市財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于威海水務(wù)集團(tuán)擔(dān)負(fù)著供水、污水處理的雙重職責(zé)，由其統(tǒng)一征收污水處理費(fèi)，主觀能動(dòng)性有充分保證，同時(shí)又能利用供水杠桿加大收繳力度，有效解決了污水處理費(fèi)流失問(wèn)題。從威海市近幾年的征收情況看，污水處理費(fèi)基本征收、補(bǔ)償?shù)轿，接近收支平衡，雖然仍有部分缺口，但在政府可以承受范圍之內(nèi)。
污水處理收費(fèi)體系的建立和良性運(yùn)作，為城市污水處理步入市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展軌道提供了重要前提。通過(guò)污水處理費(fèi)這個(gè)“經(jīng)濟(jì)杠桿”，既有效地補(bǔ)償了治污成本，保證了污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)，又增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)資金的吸引力，為促進(jìn)城市污水處理的良性發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也強(qiáng)化了市民及廠礦企事業(yè)單位“人人都是污染者，人人都應(yīng)為污水處理買(mǎi)單”觀念和節(jié)水意識(shí)，提高了削減污染物排放的主動(dòng)性和積極性。
三、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須堅(jiān)持“廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先行”，加快提升污水處理運(yùn)行負(fù)荷率
隨著城市規(guī)模的快速膨脹，目前各地不同程度地存在污水處理廠建設(shè)滯后于城市發(fā)展、污水管網(wǎng)配套滯后于污水廠建設(shè)的問(wèn)題。從國(guó)家環(huán)保部發(fā)布的《2007年全國(guó)投運(yùn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施清單》看，雖然近幾年城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施呈現(xiàn)加速建設(shè)的良好態(tài)勢(shì)，但污水廠的建設(shè)仍滿足不了發(fā)展需求，特別是污水廠運(yùn)行負(fù)荷率低下的問(wèn)題尤為突出，亟待解決。在全國(guó)已投運(yùn)的1178座城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施中，未達(dá)運(yùn)行負(fù)荷要求的污水處理廠占總數(shù)的50％左右。造成運(yùn)行負(fù)荷率低下的一個(gè)主要原因就是污水管網(wǎng)配套滯后，污水收集范圍有限。因此，在污水處理設(shè)施建設(shè)上，必須切實(shí)糾正過(guò)去“重地上、輕地下”的做法，堅(jiān)持“廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先行”，同時(shí)加大污水截流并網(wǎng)力度，提高收集能力，從根本上解決污水處理廠負(fù)荷率低下問(wèn)題。
威海市從1981年開(kāi)始實(shí)行雨污分流體制，并隨著污水處理廠建設(shè)逐年投入專項(xiàng)資金用于污水管道配套，污水公共管網(wǎng)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與管理由各污水廠按服務(wù)范圍分別組織實(shí)施。
至2003年，市區(qū)污水管網(wǎng)總體框架基本構(gòu)成，但受傳統(tǒng)體制制約，產(chǎn)生了很多問(wèn)題，主要是污水管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，交叉建設(shè)、多頭管理的問(wèn)題較為突出；污水廠管網(wǎng)配套滯后，沿河沿海污水管網(wǎng)不完善，出現(xiàn)空白和斷檔現(xiàn)象；部分區(qū)域存在雨污混流問(wèn)題；部分用戶亂排私排污水、超標(biāo)排污。此外，部分開(kāi)發(fā)商在所開(kāi)發(fā)的小區(qū)中自行建設(shè)供排水管網(wǎng)，由于管網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量不高、后期管理維護(hù)不到位，累積下來(lái)供水不暢、污水冒溢等很多后遺癥，成為市民反響強(qiáng)烈的熱點(diǎn)。為提升污水管網(wǎng)配套水平，威海市政府決定由水務(wù)集團(tuán)作為市區(qū)供排水管網(wǎng)建設(shè)的實(shí)施主體，根據(jù)城市總體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理，凡未經(jīng)水務(wù)集團(tuán)認(rèn)可的供排水管網(wǎng)，不予驗(yàn)收和供水。幾年來(lái)，威海水務(wù)集團(tuán)充分發(fā)揮市政府授予的“四統(tǒng)一”職能，按照“廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先行”的原則，把污水管網(wǎng)配套作為重中之重優(yōu)先建設(shè)，一是堅(jiān)持先還舊帳，結(jié)合城中村改造、雨污分流和市區(qū)河流截污工程的實(shí)施，加快完善沿河沿海污水管網(wǎng)和小區(qū)污水改造，不斷提高污水收集能力和截污能力，提升已建污水廠的管網(wǎng)配套水平，保證污水廠的運(yùn)行負(fù)荷。二是堅(jiān)持不欠新賬，在城市新區(qū)建設(shè)和新上污水處理項(xiàng)目中，地下、地上統(tǒng)籌考慮，同時(shí)規(guī)劃，同步施工，同時(shí)交付使用，力求廠、網(wǎng)建設(shè)一步到位。經(jīng)過(guò)幾年的不懈努力，目前威海市區(qū)和周邊開(kāi)發(fā)區(qū)的污水管網(wǎng)基本配套到位，沿河沿海的污水管道全線貫通，排污口多數(shù)并網(wǎng)，污水收集能力新增3萬(wàn)方/日以上，各個(gè)污水處理廠的運(yùn)行負(fù)荷均保持在80%以上。為加強(qiáng)市區(qū)城市排水管理，保障城市排水設(shè)施正常安全運(yùn)行，威海市政府于2008年5月出臺(tái)了《威海市區(qū)城市排水許可管理辦法》，對(duì)排水戶向城市排水管網(wǎng)及其附屬設(shè)施排放污水的活動(dòng)全面實(shí)施監(jiān)督管理，對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)和重點(diǎn)排水戶的排污監(jiān)管力度進(jìn)一步加大，這將為規(guī)范排污行為，從源頭上解決雨污混流、超標(biāo)排污、亂排污水問(wèn)題，提高城市治污減排水平起到巨大的促進(jìn)作用。
四、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”，建立多元化、市場(chǎng)化的投融資機(jī)制
污水處理設(shè)施建設(shè)投資大，運(yùn)行成本高，資金問(wèn)題是最大障礙。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市污水處理設(shè)施建設(shè)是由地方政府作為單一的投資主體，實(shí)行投、建、管、用“四位一體”，全托全管。不可否認(rèn)，這種傳統(tǒng)體制在一定歷史條件下對(duì)保證污水處理設(shè)施建設(shè)的集中投入、推進(jìn)污水處理業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，污水處理廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本越來(lái)越大，在污水處理費(fèi)征收不到位的情況下，污水設(shè)施建設(shè)的巨額投資單純依靠政府根本行不通。在建立良性污水處理收費(fèi)體系的前提下，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的思路，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)資金參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，是城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必由之路。
威海市自實(shí)施供排水一體化改革以來(lái)，緊緊圍繞“投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化”的目標(biāo)，充分利用市政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不斷拓寬項(xiàng)目融資、銀行貸款等融資渠道，污水處理設(shè)施多元化投融資結(jié)構(gòu)基本形成。在具體實(shí)施過(guò)程中，威海市將城市污水處理廠的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全部推向市場(chǎng)，主要由水務(wù)集團(tuán)采取BOT形式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作；污水管網(wǎng)、泵站及其他污水設(shè)施等建設(shè)資金由政府承擔(dān)為主，國(guó)債資金、銀行貸款為輔。從2004年至今，威海市區(qū)供排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投入達(dá)10億多元，其中，通過(guò)BOT融資3個(gè)多億，爭(zhēng)取國(guó)債資金及其它資金2億元，水務(wù)集團(tuán)自籌5億元。多元化投融資體制的建立，使威海城市污水處理成功突破了資金瓶頸，國(guó)債、社會(huì)資本相繼大量投入到污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府對(duì)污水處理廠建設(shè)不再需要一次性支付巨額的財(cái)政投入，而是通過(guò)BOT等模式融通社會(huì)資金來(lái)進(jìn)行建設(shè)運(yùn)行，用收取的污水處理費(fèi)〈以及少量財(cái)政資金〉分期支付給投資者，把財(cái)政投入重點(diǎn)放在污水管網(wǎng)建設(shè)上。
如此以來(lái)，既極大地緩解了財(cái)政壓力，更重要的是保證了污水處理設(shè)施建設(shè)的快速推進(jìn)。2004年前，威海市區(qū)擁有3座污水廠，一級(jí)污水處理能力為6.5萬(wàn)噸/日，二級(jí)污水處理能力2.5萬(wàn)噸/日，實(shí)施供排水一體化改革、建立市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制后，污水處理設(shè)施建設(shè)以平均每年新建1座污水廠、100公里污水管道的速度向前推進(jìn)。截至目前，市區(qū)共擁有污水廠6座，二級(jí)污水處理能力達(dá)到20萬(wàn)噸/日，污水管道達(dá)到1600多公里，城市污水處理體系框架和形態(tài)布局基本形成，污水處理率達(dá)到87%以上。
五、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須堅(jiān)持公眾參與，積極發(fā)動(dòng)和依靠全社會(huì)共同推進(jìn)
治理城市污水，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境是政府不可推卸的職責(zé)，更是全社會(huì)的共同責(zé)任和共同事業(yè)，僅僅通過(guò)政府動(dòng)用行政資源自上而下的推進(jìn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要提高市民素質(zhì)，強(qiáng)化市民的環(huán)保意識(shí)和觀念，調(diào)動(dòng)一切積極力量，拓寬一切有利用社會(huì)參與的有效途徑，充分依靠廣大市民，打“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，形成全社會(huì)共同參與城市污水治理、共享治污減排成果的良好局面。
威海市的環(huán)境保護(hù)工作之所以能始終走在全國(guó)前列，除了歷屆市委市政府的高度重視、管理體制的不斷完善和得天獨(dú)厚的自然優(yōu)勢(shì)，很大程度上要?dú)w功于廣大市民強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)和自覺(jué)參與意識(shí)，歸功于全市上下保護(hù)環(huán)境的優(yōu)良傳統(tǒng)和濃厚氛圍。威海市始終把提高市民素質(zhì)放在首要位置，以打造人居城市、生態(tài)城市的共同愿景為指引，堅(jiān)持不懈地通過(guò)開(kāi)展集中宣傳、環(huán)保知識(shí)教育、綠色創(chuàng)建活動(dòng)等多種形式，大力強(qiáng)化市民的環(huán)保意識(shí)和生態(tài)觀念，營(yíng)造了“保護(hù)環(huán)境為榮，破壞環(huán)境為恥”的良好社會(huì)風(fēng)尚，“實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須生態(tài)化”、“既要金山銀山，也要綠水青山”、“生態(tài)環(huán)境是最珍貴、最有限的發(fā)展資源”成為威海人的普遍共識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)，成為威海這個(gè)宜居創(chuàng)業(yè)城市的文化傳統(tǒng)和鮮明特色。為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的廣泛有效參與，威海市從建立完善公眾參與機(jī)制入手，建立起了環(huán)境保護(hù)問(wèn)題市民聽(tīng)證會(huì)、重大環(huán)保項(xiàng)目公開(kāi)征求市民意見(jiàn)、專家論證和咨詢等制度，定期向社會(huì)發(fā)布環(huán)境質(zhì)量公報(bào)，通過(guò)電視、報(bào)紙、廣播、電臺(tái)等新聞媒體及時(shí)、充分地披露城市污水治理等重大信息，借用社會(huì)公眾輿論和公眾監(jiān)督，對(duì)水環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制造者施加壓力，并健全了水環(huán)境污染問(wèn)題有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各階層檢舉揭發(fā)污染水環(huán)境等違法犯罪行為，為治污減排工作提供了有力支持。
結(jié)語(yǔ)：城市污水處理是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的迫切要求，是功在當(dāng)代、利在千秋的民生工程、百年大計(jì)工程。從威海市的實(shí)踐情況看，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，大力推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)城市污水處理實(shí)行市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，是破解城市污水處理難題、促進(jìn)城市污水處理這一朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)、黃金產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和根本出路。
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