環(huán)保部告誡慎用排污收費權 環(huán)境稅能否解決難題
幾個月前曾有消息說，一些城市擬對機動車征收排污費，即車主們要為自己的汽車尾氣埋單。盡管消息并未得到權威部門的認可，但一項在環(huán)保領域已經執(zhí)行了30年的特殊收費制度將成為老百姓關注的焦點：一些專家建議，排污付費的群體應該從過去單純的污染企業(yè)擴大到消費群體。
過去30年間，我國對污染企業(yè)征收的排污費累計接近1480億元，其中相當一部分返還到污染企業(yè)，作為企業(yè)進行技術改造、治理污染的資金。一些專家認為，在我國經濟發(fā)展初期，排污費的“征收、返還”機制彌補了政府、企業(yè)在環(huán)保方面的投入不足，有重要價值。
也有專家認為，排污收費制度是一種“自殺式”的收費制度，因為只有企業(yè)排污越多，環(huán)保部門才能收到更多的錢，這項制度似乎讓環(huán)保部門陷入了“為收費而存在”的尷尬境地。
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近期，還有專家頻繁提議，應該用征收環(huán)境稅的方式取代現有的排污收費制度。這些專家認為，環(huán)境稅的開征有可能解決目前排放收費制度存在的問題。但反對的專家認為，要實現費改稅面臨費率如何轉化為稅率等諸多難題，并且會失去排污費作為政府調控手段的能力。
在今天舉行的排污收費工作會議上，環(huán)保部副部長張力軍說，在目前費改稅還未最終清晰的狀況下，環(huán)保系統(tǒng)要慎用自己手中的權力，要明確排污收費的目的不在于收多少錢，而在于能通過收費刺激企業(yè)治理、減排污染的積極性。排污收費不僅僅是一種經濟手段，更應該是環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的手段和載體。
懸在環(huán)保部門頭上的雙刃劍
30年，1480億元的排污費。在很多專家看來，這筆巨資對環(huán)保部門來說就是懸在頭上的一把雙刃劍。特別是2003年以前，排污費可以切出一部分作為環(huán)保部門監(jiān)測等能力建設經費時，對排污收費一直非議不斷。
據介紹，從1979年到2003年，排污收費制度歷經幾次改革，其中最不被理解的是有一段時間，為了彌補環(huán)保部門作為新部門存在的經費不足等問題，國家允許基層環(huán)保部門從收取的排污費中切出一些用于能力建設。在這樣的制度背景下，有極個別基層環(huán)保部門出現了用排污費蓋超標大樓、買豪華轎車的現象。
當時有一種看法，認為環(huán)保部門收排污費是為了給自己用，并且為了多收，不是引導企業(yè)治理污染，而是縱容企業(yè)排污。實際工作中也確實有一些基層環(huán)保部門把征收了多少排污費作為政績標榜。
環(huán)保部的有關負責人并不贊成專家的質疑，指出在當時國家財力有限，中央和地方財政難以給環(huán)保部門更多資金支持的情況下，有限度地使用排污費支持環(huán)保機構的能力建設，有其特定的歷史意義。另外，從排污費的使用來看，大部分錢還是用于污染治理，2003年之前，各地通過排污費安排的治理項目有36萬余個。
同時，排污收費制度確實也能讓企業(yè)不斷樹立這樣的觀念：排污就必須付費。據介紹，近年來，有的地區(qū)大幅提高排污收費，最后的結果是，如果不治污，企業(yè)繳納的排污費要高于治理的費用。
2003年國家又對排污費進行重大調整，環(huán)保部門不再直接從企業(yè)收取排污費。排污費實行收支兩條線、專款專用的管理模式，企業(yè)將排污費通過商業(yè)銀行交到國庫作為污染治理的專項資金，環(huán)保部門通過預算的形式向財政部門申請本地污染治理和企業(yè)技術改造的經費，而環(huán)保部門的人頭費等其他費用則由財政統(tǒng)籌。
業(yè)界人士認為，2003年的這次排污費改革從制度上堵住了擠占、挪用排污費的可能。對于基層環(huán)保部門的能力建設，中央則另作安排。數據顯示，2003年，排污費實行收支兩條線后，中央財政直接支持基層環(huán)保部門的能力建設，投入19.3億元。
收繳率低成當下難題
今年8月，國家審計署發(fā)布了過去5年渤海污染治理情況的審計報告，其中提到較為突出的問題是，排污單位排污費、污水處理費征繳不足。據不完全統(tǒng)計，沿渤海地區(qū)13個城市少征排污費和污水處理費5.78億元，占應征額的15％。其中,主管部門和代收單位違規(guī)減免2.95億元，繳費單位欠繳2.83億元。10月底，“三湖三河”治理的審計報告也提及，相關9省區(qū)市少征、欠繳污水處理費和排污費21.43億元。
在2日舉行的排污收費工作會議上，環(huán)保部副部長張力軍說，排污費收繳率低的問題已經成為審計部門關注的問題，環(huán)保部門必須高度警醒。
張力軍認為，過去30年，排污收費制度對調動企業(yè)治污積極性，以及積累治污資金功不可沒，但是，目前這項制度也存在諸多不協調的因素。
在他看來，最突出的問題是對排污費認識存在誤區(qū)。比如，有的環(huán)保部門把排污收費工作當做籌資工具而不是執(zhí)法手段，用收了多少錢來評判排污收費工作的好壞。
另一方面，一些地方政府領導只注重GDP的增長，為了招商引資，用減免排污費“做人情”，在一些地方劃定“無費區(qū)”、設“企業(yè)寧靜日”，搞“減半征收”、“減免征收”等土政策。環(huán)保部門因為顧忌當地政府的壓力，過多考慮企業(yè)的承受力，覺得排污收費工作不好出政績，還容易得罪人，也不愿下力氣真抓實干。
除了征收力度不夠外，收費標準偏低也是導致收繳率低的原因。張力軍說，只有排污費征收標準高于污染治理成本，才能起到刺激污染治理、補償環(huán)境損害的作用。但2003年的那輪改革中，由于考慮到企業(yè)的承受能力和排污收費制度改革的平穩(wěn)過渡，有關部門堅持排污費征收標準按目標值減半執(zhí)行，所以時至今日，全國還在執(zhí)行這種大打折扣的征收標準，沒有從根本上解決排污收費標準低于治理成本的問題，造成企業(yè)寧可繳納排污費也不愿治污的尷尬局面。
在財政部財政科學研究所的孔志峰博士看來，造成排污費收繳率低的原因還應該包括基層環(huán)保部門能力不足等。
哪個制度更優(yōu)
在張力軍看來，排污費收繳率低，不能真實反映污染治理成本、不能有效補償環(huán)境損失、不能充分調動治污減排積極性，應該有所調整。這樣的觀點也被支持排污費改成環(huán)境稅的專家所引用。
據財政部財政科學研究所孔志峰博士介紹，目前國內支持排污費改環(huán)境稅的主流專家看法，是費改稅可以擴大征收對象，而且能提高排污費率，使排污企業(yè)付出更高的環(huán)境成本。另外，可以把環(huán)境稅設立為中央地方共享的稅種，中央通過財政體制結算，從地方征收的稅種中取得一定的收入。
自從有關部門提出環(huán)境稅的概念后，業(yè)界就一直有爭論，環(huán)境稅和排污費，究竟哪個更能刺激企業(yè)治污？如果要改革，是全部改費為稅，還是實行稅費并存的雙軌制？
孔志峰認為，實際上，環(huán)境稅和環(huán)境稅收是兩個完全不同的概念。其實我國早就有環(huán)境稅收政策。如：以消費稅名義出臺的“燃油附加稅”就可以看做是一種環(huán)境稅，因為它起到的作用就是增加使用者的成本；再有，增值稅中的一些減免條款，實際上也體現了環(huán)保的理念。這些環(huán)境稅收，可以稱為“融入型”的環(huán)境稅。而單獨設立一個環(huán)境稅，則僅僅是整個環(huán)境稅收中的一個“獨立型”的稅收政策。所以，從廣義的角度來說，我國已經有了環(huán)境稅，F在有些專家提出的環(huán)境稅，實際上專指設立一個新的環(huán)境稅稅種。
但現在有些專家提出的環(huán)境稅概念，是專門辟出一個新的稅種。
孔志峰認為，要在短期內全面推行費改稅有一系列技術障礙。首先排污收費的費率難以直接轉換為稅收的稅率。孔志峰說，在我國，各地征收排污費使用的費率是不一樣的。征收的費率不僅與環(huán)保部門的征收能力有關，還與地方政府的關注度、企業(yè)的認識、以及環(huán)保部門的監(jiān)測能力直接相關。環(huán)保監(jiān)測能力強的，政府投入多的，可能就收得好一些。而稅收的征收能力主要取決于稅收部門的能力建設，兩者難以直接轉換。
再者，污染排放要與稅基聯系起來也有很大的難度。比如，企業(yè)污染的排放狀況不是恒定的，會根據原料和管理的狀況變化，而排污收費的費基是采取抽樣調查法確定的，適用于政府性收費的計算方案，卻不適合稅收制度。
另外，從理論上看，稅收與政府性收費最大的區(qū)別是，稅收強調“中性”原則，收費更加強調“調控”，收費的資金基本用于形成專項資金，而稅收作為國家財政收入，作為預算分配。如果費改稅，會喪失排污費目前作為國家調控環(huán)保資金的作用。
還有專家認為，在過去幾年的發(fā)展中，排污費還承載了更多的職能，特別是已經被用做環(huán)境經濟政策的重要組成部分，比如，在對上市公司的環(huán)境審查中，已經把是否足額繳納排污費作為重要指標之一。另外，在未來將要推廣的排污權交易或碳交易中，排污費制度都是重要的制度基礎。一些專家認為，是否用環(huán)境稅取代排污費還有待深入研究。
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