專家調研污水處理流域系統(tǒng)規(guī)劃型和污染源責任模式
30年來中國城市化率迅速提高，但伴隨著經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴峻，尤其是水污染問題。
以珠三角和長三角為例，近10年來，這兩個地區(qū)以污水處理設施為代表的環(huán)境設施大量建設，但是，水環(huán)境質量并沒有因為設施水平的提高而得到顯著改善。
清華大學水環(huán)境治理機制課題組日前對江蘇江陰和深圳龍崗這兩個典型的快速城市化區(qū)域進行了專題調研，對這兩個地區(qū)兩種不同的污水處理常規(guī)建設模式進行了比較分析。
污染源責任模式:江蘇江陰
責任清晰大量資金愿意進入
江蘇省江陰市多年位居我國百強縣三甲之列，2008年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1530億元，總人口120萬。北枕長江，南近太湖，地處蘇錫常“金三角”的幾何中心，地理位置決定了江陰污水處理工作的艱巨性。目前，江陰市工業(yè)污染源廢水達標率、各污水處理廠總體水質達標率分別達93.3％和92.6％，污水主管道累計超過1300公里，城市生活污水綜合處理率達85％以上。
江陰治理模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達的江浙地區(qū)很具有代表性。在這一模式之下，江陰市政府將治理責任層層下放，由鎮(zhèn)政府主導環(huán)境設施的建設和規(guī)劃，也由鎮(zhèn)政府進行治理模式的選擇，涉及特許經(jīng)營服務的合同也是鎮(zhèn)政府與污水處理企業(yè)簽署的。同時，鎮(zhèn)財政也要擔負一些政府投資和支付污水處理服務費的工作。
治污責任層層下移 激勵政策刺激村鎮(zhèn)治污市場
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速發(fā)展的背景下，江陰市按照治污責任的行政區(qū)劃原則，將治污任務層層下移，按照市、鎮(zhèn)、村三級所形成的城市——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村區(qū)域體系規(guī)劃和建設污水處理設施。這期間經(jīng)歷了兩個階段:2003年，江陰市政府出臺激勵政策規(guī)定，在規(guī)定的期限內啟動建設村鎮(zhèn)萬噸級以上的污水處理廠將由市財政給予300萬元補貼，每增加5000噸處理規(guī)模，市財政再增加100萬元補貼。這一激勵措施迅速激活了江陰市村鎮(zhèn)治污市場，各個村鎮(zhèn)爭先恐后開始立項建設污水處理廠。
2004年，26座村鎮(zhèn)污水處理廠相繼建成后，為保證集中處理設施有效運行，江陰市政府又出臺實施了第二條激勵措施:在大力推進管網(wǎng)建設中，根據(jù)鋪設500米以下、兩公里及兩公里以上等接管距離，每削減一個排污口，市財政獎勵5萬～15萬元。這一管網(wǎng)激勵措施的出臺實施，又將全市村鎮(zhèn)的治污投入轉到鋪設污水管網(wǎng)上來。從2004年下半年以來，各村鎮(zhèn)以政府投資為主體，加快了管網(wǎng)鋪設進度。
截至2009年8月，江陰市共有污水處理廠27座，設計處理規(guī)模37.1萬立方米/日，實際處理規(guī)模20.77萬立方米/日。其中，市區(qū)污水處理廠4座，主要處理生活污水，其他23座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠均為生活、工業(yè)污水混合處理設施。江陰市27家污水設施分別是政府、政企合資、民營投資、村集體投資建設4種模式建成。
優(yōu)缺點有哪些？
資金配套管網(wǎng)得到落實，但技術水平低，運營主體分散，監(jiān)管困難
江陰模式的優(yōu)勢主要在于充分調動了各方力量，保證了資金落實。首先，環(huán)境治理設施圍繞污染物的產(chǎn)生源頭而建，責任主體與設施主體相對一致，配套管網(wǎng)得到落實。這讓設施在建成之初，就能發(fā)揮較好的作用，運營負荷高，使污染物得到有效控制。其次，建設效率高，鎮(zhèn)政府作為主導，一部分鎮(zhèn)政府自主投資，一部分私人投資，資金落實快，一個縣級市就建成近30座污水處理設施。再次，江陰模式調動了各種社會力量對污水設施的投資，許多非專業(yè)企業(yè)的資金進入了污水處理行業(yè)，一定程度上緩解了污水設施建設的資金短缺問題。最后，江陰采用的設施因地制宜，規(guī)模小、針對性強、見效快。
但是，江陰模式存在的問題正在越來越多地顯現(xiàn)出來。首先，因為缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，設施布局不合理，處理規(guī)模偏小，隨著產(chǎn)業(yè)結構的升級，一些設施面臨淘汰。其次，由于由各鎮(zhèn)主導建設，設施整體化水平差，運營服務分散，絕大部分運營主體非專業(yè)公司，技術水平低，隨著環(huán)保要求的提高，太湖地區(qū)的排放標準面臨全面的一級B向一級A提標，大部分設施越來越不能滿足環(huán)境治理需要。再次，運營主體的分散使政府監(jiān)管困難，管理成本高。最后，隨著水環(huán)境要求的進一步提高，設施面臨新的整合，但是，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心已經(jīng)形成的多元化的復雜運營結構，對政府全面推進整體治理整合設置了障礙。
流域系統(tǒng)規(guī)劃型:深圳龍崗
統(tǒng)一規(guī)劃合理布局管網(wǎng)是短板
深圳市龍崗區(qū)在1993年建區(qū)，是深圳市最年輕的行政區(qū)之一，總面積844.07km2，總人口450萬。龍崗區(qū)的污水處理設施是從1999年后開始大力建設的，此之前只有布吉河3萬立方米/日采用氧化塘工藝的污水處理廠(1993年建成)。
龍崗區(qū)的污水處理設施是在深圳市政府統(tǒng)一領導下，全區(qū)整體規(guī)劃、分布實施的。深圳市環(huán)保局曾委托中國環(huán)境科學院做了龍崗河與坪山河水環(huán)境綜合整治規(guī)劃，從流域水環(huán)境污染綜合整治的角度出發(fā)，沿河流建設污水處理廠，并建設截污干管，從入河處攔截污水并進行處理。
區(qū)政府統(tǒng)一安排建設和運營招標
龍崗區(qū)1999年建設環(huán)境設施以來，一直由區(qū)財政作為核心責任主體，區(qū)政府統(tǒng)一進行污水處理設施的建設和運營招標，區(qū)政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并由區(qū)財政統(tǒng)一安排污水處理廠的建設費用和運營費用。2007年以后，深圳市政府進一步上收了區(qū)政府環(huán)境設施規(guī)劃建設的權限，也上收了污水處理費的收取和使用權限。因此，目前龍崗污水處理設施建設招標工作由深圳市統(tǒng)一進行。
截至2009年年底，深圳市龍崗區(qū)已建成8座污水處理廠，處理能力65.5萬立方米/日，累計投資7.2億元，采取BOT、TOT與委托運營3種模式進行市場化運營；在建污水處理廠11座，處理能力為119.5萬立方米/日，計劃投資23.46億元，預計到2010年末全區(qū)污水處理能力達到185萬立方米/日。龍崗區(qū)目前共建成污水處理廠配套干管超過91公里，累計投資6.9億元，在建污水處理廠配套干管298.1公里，計劃投資超過22億元。預計到2010年末，龍崗區(qū)將建成配套干管389.52公里。
優(yōu)缺點有哪些？
運營管理水平高，管網(wǎng)建設滯后
對于龍崗模式而言，存在明顯的優(yōu)勢。首先，統(tǒng)一的規(guī)劃考慮了經(jīng)濟發(fā)展、流域協(xié)同、水的資源環(huán)境特征，實現(xiàn)了污水處理設施的合理布局，利于在總體上協(xié)同，從而在長遠上可以發(fā)揮更好的治理功效。其次，統(tǒng)一規(guī)劃建設、系統(tǒng)運營招標可提高設施的運營管理水平。龍崗目前的8座污水處理廠以及在建和擬建的12座污水處理廠，雖然有委托運營、BOT、TOT等不同模式，但這20個廠的6個(投資)運營企業(yè)都是具有行業(yè)經(jīng)驗和品牌的專業(yè)公司，服務水平較高。再次，污水處理設施的系統(tǒng)規(guī)劃、品牌化運營，有利于政府主管部門的監(jiān)管。龍崗已經(jīng)建立了專門的污水處理監(jiān)管體系，并且在2007年對一家運營企業(yè)因為違約終止特許經(jīng)營服務，成為中國第一個公開終止的污水經(jīng)營退出案例。最后，區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設，也利于運營經(jīng)費統(tǒng)一籌集和協(xié)調。
但是龍崗模式也存在明顯的問題，在管網(wǎng)建設方面表現(xiàn)尤為突出。由于這一模式?jīng)]有充分調動鎮(zhèn)政府的積極性，簡單依靠區(qū)政府，而區(qū)財政投資有限，管網(wǎng)全部配套投資缺口較大，使市政工程性質的污水管網(wǎng)建設嚴重滯后，而污水處理廠的系統(tǒng)優(yōu)勢長期得不到高效發(fā)揮。同時，為了在管網(wǎng)缺失的情況下，維持污水處理廠基本運營，許多污水處理廠在旁邊的河流中抽取河水。這不僅影響了污水處理廠整體效能的發(fā)揮，也造成污水處理廠的進水負荷過低，政府所支付的運營費用并沒有發(fā)揮應有的去除污染的社會效益。
解讀:如何選擇建設模式?
江蘇省江陰模式是伴隨經(jīng)濟發(fā)展自然形成的責任分割下放的污染治理設施建設運營模式，此模式很好地調動了各級政府和社會的積極性，能很快完成設施建設任務，快速落實減排任務指標，但是存在遺留問題，難以實現(xiàn)進一步升級。龍崗模式系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一招標，科學監(jiān)管，整體水平高，但是沒有調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的積極性，工程和資金的系統(tǒng)性統(tǒng)籌存在缺口，影響了治污的總體成效。而且龍崗模式達到總體成效所要求的初期資金總量大，簡單靠一級財政難以完成。
這兩種模式作為特征和趨勢都有一定的代表性。一部分政府在節(jié)能減排的重壓之下簡單下放責任，正在形成江陰治理模式的特征。一些重點流域和區(qū)域則在國家統(tǒng)一推動下，在國家轉移支付的帶動下，統(tǒng)一規(guī)劃，過度上移責任和權利，在系統(tǒng)性和持續(xù)性上考慮不周，如果國家貨幣政策和財政政策等宏觀經(jīng)濟政策發(fā)生大變化，將使前期大量投資在很長一個時期內不能發(fā)揮作用。
過去10年，江陰和龍崗是快速經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，也是環(huán)境設施的迅速發(fā)展區(qū)。在減排戰(zhàn)略的整體推動之下，全國范圍內的縣城以上都正在進入環(huán)境設施快速發(fā)展的軌道。如果模式選擇不當，將在全國范圍內造成極大的浪費。因此，各地需要綜合考慮自己的財稅能力和建設體制，科學選擇適合自己的建設運營模式。
在建設模式的選擇上應考慮以下原則:一是建設模式要與治污責任體系相一致；二是建設模式要與經(jīng)濟水平和地方財稅體制相協(xié)調，考慮可持續(xù)的總體效果；三是無論哪一級政府主導，都需要選擇專業(yè)服務機構進入，以提高服務效率和水平，減低單元成本，同時減低監(jiān)管成本；四是模式選擇要考慮與區(qū)域內的環(huán)境治理總體要求相一致，以此為基礎綜合考慮短期壓力與長期成效，建議以10年最優(yōu)為模式選擇要點，實現(xiàn)長期與短期效果的協(xié)同。
龍崗與江陰兩種運營模式比較
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