針對制定“十二五”環(huán)保規(guī)劃的思考與建議
在“十二五”期間更加深入地推進(jìn)環(huán)保工作，促進(jìn)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)歷史性轉(zhuǎn)變，需要有識之士深入研究、積極建言。本文對我國建國 60多年來的環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷程進(jìn)行了回顧，對目前的環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，對正在全面建設(shè)的小康社會以及應(yīng)對氣候變化的國際環(huán)境目標(biāo)和要求等做了研究，為已經(jīng)開局的“十二五”環(huán)境保護(hù)工作和即將召開的第七次全國環(huán)保大會提供了有益參考。本版今日特予刊登，以饗讀者。
“十二五”是承前啟后、開創(chuàng)發(fā)展，從根本上轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變中國環(huán)境現(xiàn)狀的關(guān)鍵5年；是徹底走出“先污染、后治理”發(fā)展模式的關(guān)鍵5年；是進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)跨越發(fā)展的關(guān)鍵5年；是追趕世界先進(jìn)發(fā)達(dá)國家環(huán)境水平，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)突飛猛進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵5 年。要突破發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須按照中央提出的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設(shè)目標(biāo)和要求，對“十二五”環(huán)保規(guī)劃的指導(dǎo)方針深入研究。
筆者認(rèn)為，對“十二五”環(huán)保規(guī)劃的指導(dǎo)方針深入研究，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然，是完全符合中國生態(tài)環(huán)境國情和人民群眾意愿的。只有深入研究和科學(xué)設(shè)定“十二五”環(huán)保規(guī)劃指導(dǎo)方針，才能在充分肯定“十一五”環(huán)保規(guī)劃的成功經(jīng)驗與做法的基礎(chǔ)上，更加準(zhǔn)確地把握環(huán)保部門的工作定位，把握和實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展方針，完成目標(biāo)任務(wù)，以環(huán)境污染治理為主戰(zhàn)場和主要抓手，從國家戰(zhàn)略層面和現(xiàn)實存在的突出環(huán)境問題入手，著力解決發(fā)展中的環(huán)境污染問題，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧，惠及民生，真正實現(xiàn)又好又快發(fā)展，為中華民族和世界做出貢獻(xiàn)。
首先，要對環(huán)境污染防治中防與治的關(guān)系深入研究。在傳統(tǒng)的習(xí)慣與做法中統(tǒng)稱這二者為環(huán)境污染防治。筆者建議，在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中要進(jìn)一步厘清環(huán)境污染防與治的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮治理污染和預(yù)防污染，統(tǒng)籌考慮生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)保護(hù)，通過污染治理，進(jìn)一步有力推動污染預(yù)防。治理環(huán)境污染是當(dāng)務(wù)之急，是我們環(huán)保部門的主要工作任務(wù)和目標(biāo)。一定要堅持治字當(dāng)頭、治字領(lǐng)先，辯證地擺正治與防的定位和關(guān)系。堅持以治理環(huán)境污染為主線，以治理突出環(huán)境問題為主要抓手，全面推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。這就如同在社會主義建設(shè)中，把又快又好發(fā)展調(diào)整為又好又快發(fā)展一樣，一定要堅持好字當(dāng)頭的發(fā)展方針和原則。
第二，立足于治，才能徹底走出“先污染、后治理”的發(fā)展模式，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。筆者在環(huán)保部門工作了14個年頭，始終在如何徹底走出“先污染、后治理”的發(fā)展模式方面感到困惑，總覺得發(fā)展是硬道理，要改善人民生活，不發(fā)展是沒有出路的。在發(fā)展中企業(yè)上項目又沒有錢治理污染，只好走“先污染、后治理”的道路。可是現(xiàn)在我們已經(jīng)實施了11個5年規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已達(dá)到一定水準(zhǔn)，企業(yè)已積累了大量資本，不再是原始資本積累階段了。因此，不能再等待、再猶豫、再彷徨、再左顧右盼了，到了該下決心的時候了。
第三，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已是必然趨勢，如果我們不在發(fā)展的同時同步進(jìn)行污染治理，環(huán)境污染將越來越嚴(yán)重，再加上過去多年積累下來的污染問題，將更加積重難返。因此，要立足于治、立足于新老污染源一起治，把治理環(huán)境、治理污染擺在首位，要打主動仗、打進(jìn)攻仗，堅決把嚴(yán)重的環(huán)境污染、把影響人民群眾身體健康的各類環(huán)境問題治理到位，達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。在治理的同時還要著眼于防，不能只治不防。要防止污染卷土重來，防止偷排、漏排、暗排；要加強(qiáng)對違法違規(guī)排放污染的處罰、制裁和打擊；要從源頭上抓起，嚴(yán)格禁止污染企業(yè)上市開工，嚴(yán)把環(huán)境影響評價關(guān)，嚴(yán)格實行“三同時”制度；要加強(qiáng)監(jiān)測和在線監(jiān)測，建立嚴(yán)格的管理機(jī)制；要實行企業(yè)環(huán)境污染信息公開制度，建立群眾監(jiān)督舉報有獎制度；加大環(huán)境執(zhí)法檢查力度，對環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的實施和落實，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度；對環(huán)境違法行為實行嚴(yán)厲處罰和打擊，扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的不正之風(fēng)；要加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟，切實保護(hù)人民群眾和國家的環(huán)境權(quán)益。
第四，要實行防治結(jié)合，以治促防。治和防是辨證統(tǒng)一的有機(jī)整體，缺一不可。治和防的關(guān)系就好比一個人的健康一樣。一個人在沒有得病前，要立足于防，當(dāng)一個人得重病之后，就要立足于治，除掉病根。如果得了重病只防不治就可能使病情越來越嚴(yán)重，病情加重導(dǎo)致走向死亡。治理環(huán)境污染和人治病一樣。目前我國的環(huán)境形勢從總體上看依然嚴(yán)峻，所以要立足于治，先治重病，同時防治結(jié)合，以治促防。只有找到病因、病灶，把病治好才能知道從何處防、如何去防，達(dá)到以治促防的目的和效果。
第五，綜合治理是不可忽視的重要方針。生態(tài)環(huán)境涉及廣泛，單靠某一個部門、某一行業(yè)、單一手段，難以把環(huán)境治好、管好、保護(hù)好。因此，在環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)方針上必須堅決實行綜合治理的思路和指導(dǎo)原則。采取分工負(fù)責(zé)、齊抓共管、公眾參與、社會監(jiān)督，各盡其職、各盡其責(zé)的綜合管理方法。同時要實行行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等綜合手段治理，方能奏效。
因此，筆者建議，“十二五”環(huán)保規(guī)劃的指導(dǎo)方針應(yīng)立足:立足于治，著眼于防，防治結(jié)合，以治促防，綜合治理的原則。下面本文將從6方面論述原因。
“十一五”環(huán)保規(guī)劃實施的成功經(jīng)驗證明，只有立足于治，才能實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量有效改善
“十一五”是中國環(huán)保事業(yè)大有作為的5年，是環(huán)保事業(yè)在國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢和環(huán)境挑戰(zhàn)下，取得重大發(fā)展的5年。筆者認(rèn)為，主要有6個方面的成功做法。
(一)把污染減排作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的約束性指標(biāo)，放在首要位置抓住不放，并采取積極有效的治理措施，確保了“十一五”環(huán)保規(guī)劃主要目標(biāo)任務(wù)完成。在“十一五”期間經(jīng)濟(jì)增速和能源消耗總量均超過規(guī)劃預(yù)期的情況下，二氧化硫減排目標(biāo)提前一年實現(xiàn)，化學(xué)需氧量減排目標(biāo)得以如期實現(xiàn)。在雙雙完成減排任務(wù)的同時，據(jù)環(huán)境保護(hù)部近日公布的2010年全國環(huán)境質(zhì)量狀況報告，2010年，全國地表水國控監(jiān)測斷面中劣Ⅴ類水質(zhì)斷面的比例比2005年減少 6.6個百分點，七大水系Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面的比例較2005年提高了18.6個百分點，95.6％的重點城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)超過292天，比2005年提高了27.1個百分點。這些環(huán)境質(zhì)量的提高和改善都是立足于治，著眼于防，防治結(jié)合的體現(xiàn)。
(二)狠抓三大減排措施，即結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排，取得了治污減排任務(wù)完成的良好效果。“十一五”期間治污減排的重大突破就是強(qiáng)化結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排措施，嚴(yán)格考核問責(zé)，認(rèn)真落實減排責(zé)任目標(biāo)。
結(jié)構(gòu)減排是當(dāng)前和今后一段時期的重要目標(biāo)和任務(wù)。長期以來，在歷史階段和片面發(fā)展觀以及錯誤政績觀的影響下，我國的經(jīng)濟(jì)增長建立在高消耗、高污染和低效益的粗放經(jīng)濟(jì)增長模式基礎(chǔ)上，“兩高一資”行業(yè)和企業(yè)比比皆是。“十一五”期間，各地按照國家制定的約束性指標(biāo)以及確定的減排責(zé)任指標(biāo)，大力淘汰達(dá)不到國家規(guī)定和要求的落后產(chǎn)能與企業(yè)，有效改善了環(huán)境質(zhì)量，同時節(jié)約了能源，減少了污染物排放，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，是一舉多得的好措施。
主要污染物的工程減排，主要包括城鎮(zhèn)污水處理、工業(yè)水污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染防治等水污染物減排工程；包括電力行業(yè)煙氣脫硫脫硝、鋼鐵行業(yè)燒結(jié)煙氣脫硫、其他非電重點行業(yè)脫硫、水力行業(yè)和工業(yè)鍋爐脫硝等大氣污染減排工程。此外，還有改善民生環(huán)境保障工程、農(nóng)村環(huán)；菝窆こ、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程、核與輻射安全保障工程等。這些工程的建設(shè)有力促進(jìn)了水環(huán)境、大氣環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境改善，確保了核與輻射環(huán)境安全。
管理減排，主要是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法檢查，加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督與監(jiān)測，提高企業(yè)的實際治理污染能力和效果；對不按規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)治污減排的實行監(jiān)督、對違反規(guī)定的實行嚴(yán)厲處罰。2006年以來，我國針對推動污染治理和環(huán)境應(yīng)急處理等問題，實行環(huán)境常規(guī)執(zhí)法檢查和專項執(zhí)法檢查相結(jié)合，應(yīng)急環(huán)境處理和環(huán)境服務(wù)相結(jié)合，加強(qiáng)執(zhí)法檢查和執(zhí)法服務(wù)，嚴(yán)厲打擊了環(huán)境違法行為，維護(hù)了群眾的環(huán)境權(quán)益，一些關(guān)系群眾切身利益的環(huán)境問題得到了有效解決。同時還加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測工作，有效防范了次生環(huán)境災(zāi)害。在環(huán)境執(zhí)法過程中還針對企業(yè)節(jié)能減排、污染防治等方面提供環(huán)境信息、環(huán)境科技、環(huán)境政策、環(huán)境信貸等服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)加快污染治理和保護(hù)環(huán)境。
(三)采取治污減排倒逼機(jī)制，限期治理，強(qiáng)行淘汰企業(yè)落后產(chǎn)能，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。減排倒逼機(jī)制是推動企業(yè)治理污染的積極有效措施。“十一五”期間從實踐總結(jié)出“五種倒逼機(jī)制”，即項目倒逼、審批倒逼、監(jiān)管倒逼、責(zé)任倒逼和信貸倒逼。
項目倒逼，就是把污染減排落實到具體減排項目上，實行跟蹤、督辦、限期治理，實現(xiàn)減排目標(biāo)。這種做法就是立足于治，把企業(yè)的污染治理放在第一位。
審批倒逼，就是嚴(yán)格控制新建項目同步落實總量減排指標(biāo)，凡是總量減排指標(biāo)達(dá)不到規(guī)定要求的，新上項目一律限批和不批，直到總量減排指標(biāo)達(dá)到規(guī)定要求，才能審批新項目，嚴(yán)格保證新上項目不產(chǎn)生增量，不留減排欠賬。“十一五”期間嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)域限批、流域限批和項目限批等政策，既不讓新污染項目產(chǎn)生又有力推動了有歷史欠賬的污染項目的治理。
監(jiān)管倒逼，就是在項目減排、結(jié)構(gòu)減排和工程減排等方面實行嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)管和監(jiān)測工作，按照規(guī)定的減排目標(biāo)、時限、標(biāo)準(zhǔn)和要求實行倒逼減排、現(xiàn)場監(jiān)管，對于在規(guī)定時間內(nèi)達(dá)不到要求的實行關(guān)停并轉(zhuǎn)。
責(zé)任倒逼，就是確定污染減排的目標(biāo)管理責(zé)任，并實行層層分解，把上級政府確定的目標(biāo)逐項落實到基層政府“一把手”，落實到每個減排企業(yè)。通過定期和不定期檢查、限期整改、掛牌督辦、當(dāng)面約談等措施，推動目標(biāo)責(zé)任落實到位。對于責(zé)任目標(biāo)不落實的單位要追究其行政紀(jì)律責(zé)任，對其實行“一票否決”，對企業(yè)目標(biāo)責(zé)任不落實的實行嚴(yán)厲懲罰。
信貸倒逼，就是嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于落實環(huán)保政策和污染減排措施防范信貸風(fēng)險的實施辦法》，對企業(yè)和建設(shè)項目實施綠色信貸。對于積極減排的企業(yè)和相關(guān)項目建設(shè)要實施積極的信貸政策，支持發(fā)展；對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)要求及在污染減排上不作為的企業(yè)和建設(shè)項目要限其信貸，斷其資金鏈，逼迫其治理污染或轉(zhuǎn)型升級。
(四)嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入和限批制度，實行污染物總量控制和總量減排。治理污染要實行宏觀控制和微觀減排相結(jié)合。在宏觀控制上，要按照一個地區(qū)、一個城市的環(huán)境容量大小確定環(huán)境承載力總量，在總量指導(dǎo)和控制下合理布局，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在發(fā)展中推進(jìn)環(huán)境保護(hù)不斷提升。首先是不斷提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化升級、淘汰落后產(chǎn)能、實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放以及企業(yè)準(zhǔn)入的門檻；把嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和引領(lǐng)企業(yè)發(fā)展作為重要抓手。同時，提高企業(yè)科學(xué)技術(shù)水平，不斷對企業(yè)實行技術(shù)改造，推動新型環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺相應(yīng)政策法規(guī)，推動我國的環(huán)境保護(hù)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。其次是嚴(yán)格執(zhí)行限批政策規(guī)定，采取“區(qū)域限批、行業(yè)限批”等嚴(yán)厲措施，有效遏制污染項目。
(五)把解決關(guān)系民生的突出環(huán)境問題作為重中之重，不斷改善和提高環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)廣大人民群眾環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)社會和諧。環(huán)境保護(hù)工作的根本出發(fā)點和落腳點，就是保護(hù)國家和人民群眾的合法環(huán)境權(quán)益。“十一五”期間堅持以人為本、民生為先的5種污染治理措施，取得了明顯成效。
治水。要保障飲水安全，保證人民群眾喝上干凈的水。全國縣級以上城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了飲用水水源地環(huán)境狀況調(diào)查，組織評估環(huán)保重點城市集中式飲用水水源地的環(huán)境狀況，督促其達(dá)到環(huán)境要求。編制發(fā)布了《全國城市飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2008～2020年)》，提出到2015年，水質(zhì)達(dá)標(biāo)的飲用水水源地比例不低于90％，到2020年達(dá)到并穩(wěn)定在95％以上。
治氣。“十一五”期間，重點治理了大氣中的顆粒污染物和氣態(tài)污染物。通過對企業(yè)、汽車、居民生活污染的治理，大大減少了大氣中的粉塵、總懸浮顆粒物以及二氧化碳、氮氧化物、碳氧化合物等。尤其是氮氧化物、二氧化硫的排放總量獲得了前所未有的下降，有效改善了空氣質(zhì)量，大大提高了二級空氣質(zhì)量天數(shù)的比例。
治土。工業(yè)、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展，對土壤造成了不同程度的污染。土壤污染帶來了一系列環(huán)境問題，既有生態(tài)環(huán)境污染又有農(nóng)作物及食品安全問題，一些重金屬污染可能引發(fā)各種疾病，危害人體健康。因此治理和修復(fù)土壤的重要性與迫切性不亞于治水、治氣。“十一五”提高了對治理和修復(fù)土壤重要性、緊迫性的認(rèn)識，并采取了積極措施。首先是加大以重金屬、有色金屬礦(含伴生礦)采選業(yè)與冶煉業(yè)，鉛蓄電池制造業(yè)，皮革及其制品業(yè)，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造等五大行業(yè)為重點的治理和防控力度，積極推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能，實行關(guān)停并轉(zhuǎn)，嚴(yán)格禁止新建、擴(kuò)建增加重金屬污染物排放的項目，有效控制并削減了重點防控區(qū)重金屬污染物排放總量。其次，推進(jìn)重點地區(qū)污染場地和土壤修復(fù)。建立城區(qū)污染場地優(yōu)先修復(fù)清單，制訂修復(fù)計劃，形成城區(qū)污染場地修復(fù)機(jī)制。以大中城市周邊重污染工礦企業(yè)、集中治污設(shè)施周邊、飲用水水源地周邊、廢棄物堆存場地等典型污染場地和典型污水灌區(qū)農(nóng)田為重點，開展場地土壤修復(fù)和環(huán)境風(fēng)險控制試點工作。對責(zé)任主體滅失等歷史遺留場地的土壤污染問題，要求各地政府加大投入和治理修復(fù)力度。對土壤污染嚴(yán)重，不適宜種植、養(yǎng)殖的土地，要依法調(diào)整土地用途，保證農(nóng)產(chǎn)品安全；對土壤污染嚴(yán)重影響人體健康的區(qū)域，要實施居民搬遷，并防止污染擴(kuò)散。
治噪聲。隨著工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，各種噪聲擾民的現(xiàn)象越來越突出，影響生活質(zhì)量提高。“十一五”加強(qiáng)了以大中城市為重點的環(huán)境噪聲監(jiān)測體系建設(shè)，建立了環(huán)境噪聲源數(shù)據(jù)庫，繪制了大中城市、重點區(qū)域的噪聲地圖，加強(qiáng)了對建筑施工、道路交通噪聲的監(jiān)管、監(jiān)測，大力建設(shè)寧靜社區(qū)、寧靜城市。
治“廢”。治“廢”包括治理固體廢物、生活垃圾等。由于工業(yè)發(fā)展和人口不斷增加，我國每年產(chǎn)生大量固體廢物和生活垃圾。“十一五”提高了對固體廢物和生活垃圾治理的認(rèn)識并轉(zhuǎn)變了觀念，過去認(rèn)為是廢物的現(xiàn)在不少都變成了“寶貝”，變成了可以利用的生產(chǎn)資源和新型原材料。國家出臺了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》，以減量化、再利用、資源化為原則，實行循環(huán)閉合式發(fā)展，即資源—產(chǎn)品—廢物—資源—產(chǎn)品的發(fā)展模式，變粗放生產(chǎn)、線性發(fā)展為循環(huán)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。提高了生活垃圾處理水平，不斷加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，配套完善生活垃圾收運(yùn)處理設(shè)施，預(yù)計到2015年所有縣城將建成生活垃圾無害化處理設(shè)施，生活垃圾處理率不低于80％。加大對危險固體廢物污染防治和處理的力度，全面落實危險廢物全過程管理的有關(guān)制度，促進(jìn)危險廢物生產(chǎn)單位和經(jīng)營單位規(guī)范化管理，從源頭上防止危險廢物非法轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)危險廢物利用和處理專業(yè)化發(fā)展，控制危險廢物填埋量。推進(jìn)鉻渣無害化利用處置，加強(qiáng)醫(yī)療廢物全過程管理及無害化處置，實施二噁英污染治理和防控措施。加大有毒有害化學(xué)品管理力度，實行嚴(yán)格登記和使用許可證制度，完善其儲存和運(yùn)輸過程中的環(huán)境安全管理制度及應(yīng)急措施。
(六)開展全國污染源普查，全面摸清污染源的真實情況，對于如何有針對性地實行污染治防做到了心中有數(shù)。這次污染普查歷經(jīng)近3年時間，做了大量扎實、細(xì)致的基礎(chǔ)性工作。查實了全國主要污染源和排放總量，摸清了污染源的流域、區(qū)域和行業(yè)特征以及治理情況，掌握了農(nóng)業(yè)源和污染物排放情況，了解并掌握了環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)工作情況，建立了污染源信息庫。這次普查起到了“環(huán)境雷達(dá)”的效應(yīng)，為各地環(huán)境治理瞄準(zhǔn)了目標(biāo)，掃清了道路。這次普查為國家做出治理污染、保護(hù)環(huán)境的重大決策提供了依據(jù)，為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的制訂打下了堅實基礎(chǔ)；為環(huán)保部門全面準(zhǔn)確認(rèn)識我國環(huán)境污染的現(xiàn)狀和環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性，強(qiáng)化治理污染的主動性、方向性、目標(biāo)性、責(zé)任性，克服盲目性、被動性打下了堅實基礎(chǔ)；對今后的環(huán)境保護(hù)工作具有重要的指導(dǎo)作用。
除了上述6方面外，還有增加環(huán)境投入、加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)環(huán)保隊伍自身能力建設(shè)等方面的經(jīng)驗與做法。除了在全國宏觀方面的經(jīng)驗做法外，還有北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會以及各省市區(qū)在治理污染、保護(hù)環(huán)境方面的成功經(jīng)驗與做法。這些經(jīng)驗與做法都是十分寶貴的，應(yīng)在“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中充分發(fā)揚(yáng)光大。
從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢來看，只有立足于治，實行經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的同步與并重發(fā)展，才能徹底走出“先污染、后治理”的模式
發(fā)展是硬道理。中國正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和全面小康社會建設(shè)。目前，我國的GDP總量位居世界第二位，但人均GDP依然偏低。我國還有一些地區(qū)和一定數(shù)量的人群尚處于剛剛脫貧狀態(tài)。所以，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是大局，是不可怠慢的大事。“十二五”如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是十分重要的。筆者認(rèn)為，在 20世紀(jì)以前，我國要解決溫飽問題，以犧牲環(huán)境為代價換來了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決了人民群眾的溫飽問題；到了21世紀(jì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上了一個新的臺階，一些企業(yè)完成了原始資本積累，國家也有了很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，人民群眾也有了一定積蓄，企業(yè)在治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的能力有了很大提高，已經(jīng)有能力和實力徹底治理污染了。在這種形勢下，如何選擇一條正確的發(fā)展之路，如何準(zhǔn)確而科學(xué)地把握“十二五”環(huán)境保護(hù)的方針和原則是極其關(guān)鍵的。
筆者認(rèn)為，“十二五”環(huán)境保護(hù)若不立足于治、著眼于防，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境壓力不斷加大，再加上歷史欠賬，新老污染疊加，我國的環(huán)境形勢將會更加嚴(yán)峻、積重難返，今后再治理環(huán)境污染就要付出幾倍甚至是幾十倍的經(jīng)濟(jì)和社會代價，這種代價反過來又會吞噬經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，那么我國就很難擺脫以前一些發(fā)達(dá)國家走過的老路。因此“十二五”必須下定決心進(jìn)一步立足于治，堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合，在還清舊賬的同時不欠新賬，才能實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙贏，走上可持續(xù)發(fā)展道路。
從嚴(yán)峻的環(huán)境形勢來看，只有立足于治，才能有效改善環(huán)境質(zhì)量，滿足人民群眾的愿望
“十一五”環(huán)境保護(hù)工作取得了顯著成效，但由于我國環(huán)境污染欠賬太多，總體環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，依然存在著不可忽視的環(huán)境問題。
積極治理，防止土地繼續(xù)荒漠化。國家林業(yè)局2011年1月4日公布的第四次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果顯示，截至2009年底，全國荒漠化土地面積262.37萬平方公里，沙化土地面積173.11萬平方公里，分別占國土總面積的27.33％和18.03％。數(shù)億人口的耕地和家園正在受到不同程度的荒漠化威脅。土地環(huán)境的惡化將嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入提高。只有立足于積極治理，才能有效遏制土地荒漠化。
立足治水，有效改善水環(huán)境、水生態(tài)。我國不少地方的廢水排放大大超過了本地的環(huán)境容量，再加上污水處理率偏低和一些企業(yè)偷排，對地表水和地下水造成了嚴(yán)重污染，水資源匱乏和水污染已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。一些河流的開發(fā)利用率超過50％，有的甚至高達(dá)90％，嚴(yán)重擠占生態(tài)用水。此外，還有飲用水水源地環(huán)境污染等問題，都亟待治理。要保證人民群眾喝上干凈的水，吃上放心的食物，只有立足于治水，大力治理廢水，才能有效改善水環(huán)境、水生態(tài)，保證食品安全。
大氣環(huán)境治理不能松懈，仍需一鼓作氣。近幾年我國在大氣治理方面有了較大進(jìn)展，一些城市的空氣質(zhì)量有所改善，但仍有不少城市改善不顯著，二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、粉塵等污染排放還比較突出，嚴(yán)重影響環(huán)境和人民健康。一些研究報告表明，我國部分主要城市大氣污染程度仍然超過國際標(biāo)準(zhǔn)。
重金屬污染防治力度必須進(jìn)一步加大，選擇重點行業(yè)和重點區(qū)域力求突破。上世紀(jì)70年代改革開放促進(jìn)了我國工業(yè)大發(fā)展，全民辦企業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)一片大干快上的新局面。“十五小”遍地開花，雖促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞也十分嚴(yán)重。“十五小”被整治后，一些新的土、小企業(yè)又蓬勃興起，它們留下的重金屬污染至今猶存，后患無窮；小煤礦、小錳礦、有色金屬礦等比比皆是，掠奪式、破壞性的開采，破壞了生態(tài)環(huán)境，造成了地下水污染，留下了各種重金屬污染；粗放式的就地冶煉尤其是金銀等金屬的提煉造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染十分嚴(yán)重；一些企業(yè)排放的污染物不僅造成地下水污染，還造成了土壤和農(nóng)田的嚴(yán)重污染。諸如此類的污染有的正在治理，但仍有不少還急需治理，有些地區(qū)污染仍未得到有效控制，危及人民群眾身體健康。
生物多樣性破壞及物種數(shù)量銳減突出，還有噪聲擾民、危險固體廢物污染等諸多環(huán)境問題，其嚴(yán)峻程度也是不能低估的。
從全面建設(shè)小康社會的需要來看，只有立足于治，才能實現(xiàn)小康社會的環(huán)境目標(biāo)
全面建設(shè)小康社會是我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，除了實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會目標(biāo)外，還有環(huán)境目標(biāo)。環(huán)境目標(biāo)就是讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸清新的空氣，吃上放心的食物，保證良好的環(huán)境質(zhì)量。這些目標(biāo)既是高標(biāo)準(zhǔn)的，也是現(xiàn)實的，更是必須的。距實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)還有10年，即“十二五”、“十三五”。雖然時間還長，但是我們現(xiàn)在的環(huán)境質(zhì)量水平與環(huán)境目標(biāo)的要求差距很大，任務(wù)十分艱巨，絕不能掉以輕心。“十二五”期間，必須立足于治，完成階段性目標(biāo)任務(wù)，到“十三五”才能實現(xiàn)小康社會的環(huán)境目標(biāo)。否則，環(huán)境目標(biāo)不能實現(xiàn)就會拖小康社會目標(biāo)實現(xiàn)的后腿。筆者認(rèn)為，實現(xiàn)小康社會的環(huán)境目標(biāo)既是對國家、對人民負(fù)責(zé)，也是對自己、對子孫后代負(fù)責(zé)。要從環(huán)境現(xiàn)實出發(fā)，切實制訂立足于治的階段目標(biāo)和總體目標(biāo)，下定決心、排除萬難、奮斗拼搏，實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，不能愧對國家與人民。
從應(yīng)對氣候變化的現(xiàn)實和國家減排目標(biāo)的要求來看，只有立足于治，才能實現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)
2009年11月，國務(wù)院召開常務(wù)會議，研究部署應(yīng)對氣候變化工作。會議決定，到2020年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降 40％~45％。這一行動目標(biāo)是不附加任何條件的，既是中國政府為減緩全球氣候變化做出的重大貢獻(xiàn)，也是中國積極走向綠色發(fā)展、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。盡管面臨巨大壓力和特殊困難，中國政府仍將下最大決心、盡最大努力，實現(xiàn)已提出的各項行動目標(biāo)。我國面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、應(yīng)對氣候變化、保護(hù)環(huán)境的多重挑戰(zhàn)，在“十二五”甚至“十三五”期間，只有立足于治理污染，減少能源資源消耗，控制溫室氣候排放，才能促使中國切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和應(yīng)對氣候變化的共贏。中國絕不能重復(fù)發(fā)達(dá)國家以往的發(fā)展道路，也不會靠無約束地排放溫室氣體發(fā)展經(jīng)濟(jì)，積極有效地治理環(huán)境污染才是唯一的正確出路。
回顧和學(xué)習(xí)歷屆環(huán)保大會的方針政策，建議立足于治，防治結(jié)合
深入開展“十二五”時期的環(huán)境保護(hù)工作，必須加快推進(jìn)歷史性轉(zhuǎn)變；仡櫤蛯W(xué)習(xí)歷屆全國環(huán)保大會的情況和方針政策，筆者認(rèn)為，“立足于治、著眼于防、防治結(jié)合、以治促防、綜合治理”的建議，是符合時代發(fā)展的要求的。
1973年8月，第一次全國環(huán)境保護(hù)會議在北京召開，揭開了中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕。會議通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，確定了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作方針。
1983年12月31日，國務(wù)院召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，將環(huán)境保護(hù)確定為基本國策。制定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)方針，實行“預(yù)防為主，防治結(jié)合”、“誰污染誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策。
1989年5月，國務(wù)院召開第三次全國環(huán)境保護(hù)會議，提出加強(qiáng)制度建設(shè)，深化環(huán)境監(jiān)管，向環(huán)境污染宣戰(zhàn)，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1996年7月，國務(wù)院召開第四次全國環(huán)境保護(hù)會議，提出保護(hù)環(huán)境是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力。
2002年1月8日，國務(wù)院召開第五次全國環(huán)境保護(hù)會議，提出環(huán)境保護(hù)是政府的一項重要職能，要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，動員全社會的力量做好這項工作。
2006年4月17日～18日，第六次全國環(huán)境保護(hù)大會在北京召開。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶出席會議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，保護(hù)環(huán)境關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展，是造福當(dāng)代、惠及子孫的事業(yè)。我們要充分認(rèn)識我國環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性，充分認(rèn)識加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的重要性和緊迫性，把保護(hù)環(huán)境擺在更加重要的戰(zhàn)略位置，以對國家、對民族、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的精神，切實做好環(huán)境保護(hù)工作，推動經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。提出了“三個轉(zhuǎn)變”的方針:一是從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重，在保護(hù)環(huán)境中求發(fā)展；二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，努力做到不欠新賬、多還舊賬，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況；三是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護(hù)工作水平。“三個轉(zhuǎn)變”的重要內(nèi)涵之一就是要立足于治，積極地治、主動地治、新老污染源一起治。
筆者通過重新學(xué)習(xí)歷屆環(huán)保大會的方針深深認(rèn)識到:黨中央、國務(wù)院非常重視環(huán)境保護(hù)工作，把環(huán)境保護(hù)列為基本國策，納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。從第三次環(huán)保大會提出向環(huán)境污染宣戰(zhàn)，到第六次環(huán)保大會溫家寶總理提出“三個轉(zhuǎn)變”，都充分說明:保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)同等重要，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須立足于治理污染，向污染宣戰(zhàn)，保護(hù)環(huán)境要優(yōu)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做到保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、相融合，實現(xiàn)雙贏。因此，筆者建議即將召開的第七次全國環(huán)境保護(hù)大會，研究制訂科學(xué)而又符合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的方針，推動中國環(huán)境保護(hù)工作實現(xiàn)跨越式發(fā)展，推動走出“先污染、后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，開創(chuàng)環(huán)境保護(hù)工作新局面，為中國和世界做出新貢獻(xiàn)。（作者系國家環(huán)境咨詢委員會委員、中華環(huán)保聯(lián)合會副主席兼秘書長曾曉東）
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