超越地方行政分割體制 探索參與共治的流域水污染治理新模式
編者按
水作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家環(huán)境安全中占有重要的戰(zhàn)略地位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，流域性水問題特別是水污染問題正在成為制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，流域水污染防治任務(wù)將更加艱巨，特別是一些長(zhǎng)期存在的體制性障礙和機(jī)制不活等問題亟待解決。為此，本版今日刊登北京大學(xué)“科學(xué)發(fā)展觀與政府管理改革”課題組成員胡若隱的文章，探索參與共治的流域水污染治理新模式，以饗讀者。
近年來，我國(guó)環(huán)保工程技術(shù)加強(qiáng)，資金投入增長(zhǎng)，政策約束更為嚴(yán)格，但水資源治理低效，流域水污染嚴(yán)重，尤其是體制機(jī)制不健全，成為加劇我國(guó)水資源緊張的主要原因之一。因此，探索我國(guó)流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割體制，探索并完善參與共治的治理新模式。參與共治就是要從流域的共同利益出發(fā)，依靠不同地方政府間的合作形成的權(quán)威效力為主導(dǎo)和主干，在我國(guó)流域水污染治理中構(gòu)建起政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾等多層次利益主體之間的協(xié)商合作機(jī)制。
一、作為現(xiàn)行流域水污染治理制度安排的地方行政分割體制，存在著塊塊分割和分散管理等弊端，造成了流域內(nèi)不同利益主體集體行動(dòng)的困境
1.流域水污染是指當(dāng)流域內(nèi)污水排放量超過流域的自然納污能力，并且引起流域內(nèi)大規(guī)模的水資源功能喪失時(shí)的狀態(tài)，其后果表現(xiàn)在水生生物受到嚴(yán)重危害等諸多方面。流域水污染的自然屬性反映流域水污染自然生態(tài)特征，其社會(huì)屬性反映以流域水資源為核心的各個(gè)行動(dòng)主體之間的利益關(guān)系。流域水流本質(zhì)上反映著社會(huì)利益流。在流域水體總量穩(wěn)定情況下，污染呈現(xiàn)自然累積的特征。影響流域水污染狀態(tài)的因素，除了流域內(nèi)污染源排放強(qiáng)度及其本身客觀因素例如水量季節(jié)性不均和地形起伏平緩引起排污不暢，還與國(guó)家現(xiàn)有工程技術(shù)、資金投入和政策約束正相關(guān)，更為重要的是依附于流域之上各行為主體的利益博弈。
2.流域水污染治理是典型的準(zhǔn)公共物品，其治理成果具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，治理成本巨大要求本身具有受益的排他性。因此就總體思路而言，流域水污染治理可以采取政府提供、市場(chǎng)提供和混合提供等多種方式。雖然地方政府、企業(yè)和公民個(gè)體都可以單獨(dú)加入流域水污染治理，但由于治理的初始成本大而且邊際成本遞增，任何單一的地方政府、企業(yè)或個(gè)人都難以承擔(dān)如此大的投入，所以流域水污染治理往往會(huì)因此而呈現(xiàn)非競(jìng)爭(zhēng)性特征，除非在治理過程中提供必要的制度激勵(lì)。
3.地方行政分割體制強(qiáng)化了地方利益，與流域水污染治理準(zhǔn)公共物品屬性客觀要求的多元化提供相悖，這是我國(guó)流域水污染治理低效的體制性原因。主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面:其一，地方政府客觀存在自利化傾向，流域水污染屬地化治理原則使它們更多地考慮地方利益的得失；其二，地方政府對(duì)水資源的分散化管理造成了部門職能的沖突。例如，區(qū)域和行業(yè)在水資源開發(fā)、利用等方面的決策分散，地下水、地表水和云水資源的管理部門分散，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水管理分散，水管理決策執(zhí)行權(quán)分散在政府領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和專職管理人員之間，部門分割還在相當(dāng)程度上造成“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境；其三，流域水資源管理權(quán)分散在不同的行政部門，流域管理機(jī)構(gòu)則被限定在分散性的特定區(qū)域(如重要河段、邊界河段和交叉河段)和特定標(biāo)準(zhǔn)(如取水許可限額)之內(nèi)承擔(dān)水管理職能，難以通過宏觀徑流調(diào)節(jié)來應(yīng)對(duì)流域水質(zhì)的波動(dòng)。
4.流域水污染屬地化治理模式，在政策思路上強(qiáng)調(diào)以政府管制為主，輔之以法律規(guī)范和行政手段，在實(shí)施環(huán)節(jié)上往往表現(xiàn)為政府行政命令、突擊行動(dòng)、執(zhí)法大檢查等形式。然而，流域水污染治理的準(zhǔn)公共物品屬性在本質(zhì)上要求政府、市場(chǎng)和公民個(gè)體都能夠發(fā)揮治理的主體作用，而不能依靠任何單一的運(yùn)作方式。不改變各自為政的地方分治思路，僅通過強(qiáng)化的屬地管理、嚴(yán)格的排污收費(fèi)、污染配額的削減，以及改進(jìn)治理技術(shù)、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水污染治理低效的結(jié)局。
5.在地方行政分割體制條件下，流域內(nèi)不同利益主體難以通過集體行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同利益，這是因?yàn)榱饔虺休d的規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量足夠大時(shí)，以流域?yàn)檩d體的各個(gè)主體如政府、市場(chǎng)、公民以及團(tuán)體等就會(huì)因?yàn)楦髯岳娴睦硇钥紤]而陷入集體行動(dòng)的困境。進(jìn)一步說，行政分割體制條件下流域水污染治理還存在著邊際成本上升的趨勢(shì)，治理成本一般會(huì)隨著流域所處的地理位置越往下游越呈現(xiàn)邊際遞增，而不會(huì)發(fā)生公共物品提供中存在的供給第一批物品的價(jià)格會(huì)高于其后所供給物品的價(jià)格的情形。地方行政分割程度越高，則流域水污染治理失效的后果越嚴(yán)重，其治理成本越大，因此在實(shí)踐中要特別防止流域水污染全局性失控。
二、參與共治是超越地方行政分割的流域水污染治理體制創(chuàng)新，有助于流域內(nèi)不同利益主體形成集體行動(dòng)
1.典型案例。筆者在此列舉通過田野調(diào)查獲得的3則相對(duì)成功案例，是因?yàn)樗鼈冎懈髯蕴N(yùn)育著我國(guó)流域水污染治道變革和制度創(chuàng)新的因素。
案例一:江蘇贛榆縣和山東莒南縣聯(lián)合治理龍王河流域水污染的案例表明，地方政府之間行政力的權(quán)威引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)參與共治的前提:首先，兩縣政府間形成了經(jīng)常性的聯(lián)席會(huì)議制度，建立了信息溝通平臺(tái)，聯(lián)席會(huì)議內(nèi)容、污水處理廠建設(shè)進(jìn)度、跨界斷面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、重點(diǎn)企業(yè)治理情況、治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)等信息都對(duì)社會(huì)公開透明。其次，雙方建立了聯(lián)合督察機(jī)制，由兩地環(huán)境監(jiān)察人員組成聯(lián)合督察組，日常監(jiān)督沿河兩縣污染企業(yè)排放和治理設(shè)施運(yùn)行情況，并約定監(jiān)測(cè)周期和河流水體采樣時(shí)間，檢測(cè)結(jié)果互報(bào)、上報(bào)上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門。第三，兩縣環(huán)境保護(hù)部門約定一旦發(fā)生污染事故時(shí)要迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，雙方要在第一時(shí)間到達(dá)同一斷面采樣監(jiān)測(cè)，據(jù)此區(qū)分責(zé)任并采取果斷措施。
案例二:江蘇和浙江兩省協(xié)商治理瀾溪塘流域水污染治理的案例表明，流域內(nèi)不同利益主體的互動(dòng)共識(shí)是參與共治的制度動(dòng)力:首先，作為不同省際的地方政府認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期以來以鄰為壑的思路和做法得到的結(jié)果是損人不利己，只有協(xié)商協(xié)調(diào)才有可能實(shí)現(xiàn)雙贏。雙方的地方政府建立了市縣鎮(zhèn)三級(jí)互動(dòng)，發(fā)揮了政府間合作的優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)作用。瀾溪塘流域位于江蘇省蘇州市吳江市(縣級(jí))盛澤鎮(zhèn)和浙江省嘉興市秀洲區(qū)的王江涇鎮(zhèn)之間。瀾溪塘以北的盛澤鎮(zhèn)紡織印染業(yè)發(fā)達(dá)，瀾溪塘以南的王江涇鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)和農(nóng)業(yè)為主，由于和盛澤鎮(zhèn)接壤故此也有少量的印染企業(yè)，彼此互相制約；加之流域內(nèi)水體一年內(nèi)還有多日逆向流動(dòng)，就污染物轉(zhuǎn)移而言上游地區(qū)并無先天優(yōu)勢(shì)。在處理瀾溪塘流域水污染時(shí)，首先是蘇州市和嘉興市達(dá)成共識(shí)，相同層級(jí)的吳江市和秀洲區(qū)建立了行政監(jiān)察制度、信息披露制度和聯(lián)席會(huì)議制度，而吳江市(縣級(jí))設(shè)在盛澤鎮(zhèn)的環(huán)保分局也可以直接和對(duì)方秀洲區(qū)的政府部門協(xié)商處理水污染應(yīng)急事件，消除了地方政府之間同級(jí)別對(duì)話的習(xí)慣性規(guī)則。其次，流域水污染治理提供了廣闊的市場(chǎng)空間，相關(guān)企業(yè)發(fā)揮了污染治理設(shè)施建設(shè)的能力。第三，社會(huì)公眾和團(tuán)體對(duì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了至關(guān)重要的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)，參與流域治理的積極性得到了很大程度的尊重。公民利益保護(hù)機(jī)制的建立，有助于經(jīng)濟(jì)活躍的瀾溪塘流域?qū)崿F(xiàn)水資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
案例三:江蘇、浙江和上海共同治理太湖流域水污染的案例表明，治理只能在制度創(chuàng)新的過程中取得明顯成效:首先，建立了多級(jí)政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯(lián)席會(huì)議制度。多級(jí)政府之間能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)，尤其是在不同行政區(qū)之間形成集體行動(dòng)。這也表明，建立跨地區(qū)的政府間權(quán)威性機(jī)制是參與共治的首要條件。其次，建立了政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾的參與共治機(jī)制。大量環(huán)境友好型組織、公民團(tuán)體和個(gè)人都參與太湖的流域水污染治理，由此既形成了流域內(nèi)各個(gè)利益主體的集體行動(dòng)，也充分利用了各方力量特長(zhǎng)和資源條件的優(yōu)勢(shì)。在這其中，尤其是民間智慧和專家的指導(dǎo)，為太湖流域水污染治理注入了新的活力。環(huán)太湖地區(qū)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和進(jìn)步，以及生物技術(shù)對(duì)湖泊水體質(zhì)量本身的改進(jìn)，都受益于企業(yè)對(duì)高新技術(shù)的攻關(guān)和應(yīng)用。排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)存在多重制約因素，市場(chǎng)機(jī)制需要進(jìn)一步培育。第三，實(shí)現(xiàn)了不同部門之間的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制。地方水利、環(huán)保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上，各司其職，通力合作，由此建立了流域水污染治理的長(zhǎng)效機(jī)制。尤其是太湖流域管理局和地方政府職能部門的合作，從根本上打破了流域水污染治理行政區(qū)域和流域的分野，為多部門聯(lián)合參與流域水污染治理提供了良好的合作平臺(tái)。
2.案例結(jié)論。通過對(duì)龍王河、瀾溪塘、太湖3個(gè)流域水污染治理案例的分析，可以發(fā)現(xiàn)它們立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、水資源構(gòu)成嚴(yán)重制約和法治精神深入人心的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從制度層面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。新的體制和模式在本質(zhì)上有別于地方行政分割體制，其共同擁有的合理性在于:一是它克服了各個(gè)地方政府自利化的傾向，強(qiáng)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)；二是它摒棄了一個(gè)地方政府的單邊行政模式，強(qiáng)調(diào)多個(gè)地方政府之間的協(xié)同和合作；三是它脫離了經(jīng)濟(jì)權(quán)重決定話語權(quán)大小的傳統(tǒng)游戲，強(qiáng)調(diào)地方政府依靠行政力權(quán)威構(gòu)建平等的對(duì)話平臺(tái)，在信息對(duì)稱基礎(chǔ)上通過談判、協(xié)商達(dá)成共識(shí)和合作；四是它突破了在單一政府模式框架內(nèi)謀劃頂層設(shè)計(jì)的思路，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和自治組織等都是共同參與流域水污染治理的主體力量。這種模式生長(zhǎng)于地方政府治理流域水污染的實(shí)踐之中，它在超越地方行政分割體制的同時(shí)，也初步顯示了制度探索和創(chuàng)新帶來的活力，是一種參與共治機(jī)制。
三、參與共治依靠其獨(dú)特的制度結(jié)構(gòu)、動(dòng)力來源和實(shí)現(xiàn)方式來取得制度績(jī)效
參與共治是建立在流域共同利益基礎(chǔ)之上，由地方政府間的協(xié)商、協(xié)同和合作形成一個(gè)跨行政區(qū)域的權(quán)威強(qiáng)制力，從而通過地方政府間的合力來確保和引導(dǎo)社會(huì)多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機(jī)制。
1.制度結(jié)構(gòu)。參與共治將流域水污染治理主體范圍擴(kuò)大為相關(guān)地方政府、地方政府相關(guān)部門、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾(包括公民、法人、其他社會(huì)組織)等，形成了獨(dú)特的制度結(jié)構(gòu):第一，參與共治以不同地方行政區(qū)的利益實(shí)現(xiàn)為前提。第二，政府間的合作形成一個(gè)跨區(qū)域的協(xié)同性和權(quán)威性力量。第三，建立行政區(qū)職能部門之間以及和流域管理機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)合作。第四，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)等市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等社會(huì)主體的參與及其與地方政府治理行動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)商合作。政府是治理的責(zé)任主體，給予流域水污染治理政策引導(dǎo)和制度激勵(lì)。企業(yè)、社會(huì)公眾不僅是政府力量的有益補(bǔ)充，也是流域水污染治理的主體。第五，立法和司法機(jī)構(gòu)公平公正地保護(hù)流域內(nèi)各利益主體的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)和化解參與共治系統(tǒng)內(nèi)的矛盾和沖突。與地方政府相對(duì)應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)一方面要起到社會(huì)公眾代言人和監(jiān)督人的作用，另一方面要加強(qiáng)和地方政府的溝通和互動(dòng)。
2.動(dòng)力來源。共同利益是實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)環(huán)境合作的利益驅(qū)動(dòng)力。消除具有強(qiáng)烈外部性的流域水污染，必須依靠多方參與。如果流域水污染全局性失控，任何一方的利益都會(huì)受損。在流域水污染治理中，共同利益既可表現(xiàn)為流域內(nèi)共同環(huán)境規(guī)則的制定、執(zhí)行，也可以表現(xiàn)利益主體在互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)利益，還表現(xiàn)為出于控制損失的幅度和量度目的而達(dá)成的集體一致性等。在流域共同利益驅(qū)動(dòng)下，政府、市場(chǎng)、公民以及社會(huì)組織共同形成多方面的支持系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同利益主體的合理利益訴求。在共同利益下制度有效性在空間上呈現(xiàn)出多維立體的參與共治結(jié)構(gòu)，制度的有效性得以拓寬。
3.實(shí)現(xiàn)方式。第一，權(quán)威方式。參與共治首先強(qiáng)調(diào)，流域內(nèi)不同政府間包括不同層次政府間實(shí)現(xiàn)協(xié)商合作，以突破地方行政分治的利益格局。流域水污染治理行動(dòng)突破行政邊界控制，跨區(qū)域共同協(xié)商和集體行動(dòng)成為常態(tài)。在地方政府與流域機(jī)構(gòu)關(guān)系上，參與共治要求地方政府從流域共同利益角度出發(fā)考慮全局問題和利益得失，以積極合作的姿態(tài)參與跨區(qū)域的流域水污染協(xié)商治理。第二，協(xié)調(diào)方式。在流域水污染治理中依靠雙邊或者多邊公共協(xié)商，建立起不同利益主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)流域治理決策的合法性和決策執(zhí)行的有效性。首先是要建立地方政府間的行政協(xié)同機(jī)制，其次是建立公眾、市場(chǎng)和政府之間的利益協(xié)同機(jī)制。第三，溝通方式。流域內(nèi)不同利益主體之間進(jìn)行充分的信息交流。在流域水污染治理的參與共治中，政府應(yīng)該以各種形式保障公民對(duì)行政決策的參與。第四，法治方式。建立完善的法律監(jiān)督體系，進(jìn)行有效的事前事后監(jiān)督。第五，交易方式。一方面要嚴(yán)格實(shí)行“誰污染誰付費(fèi)”的市場(chǎng)規(guī)則，另一方面要采取水資源配置效率優(yōu)先的市場(chǎng)交易措施。
4.制度績(jī)效。一方面，參與共治案例具備共同的績(jī)效特征:地方政府間合力、市場(chǎng)和公民的參與，提供了制度激勵(lì)。參與共治可以以較少的策略成本獲取流域水污染治理的時(shí)空信息和相關(guān)科學(xué)知識(shí)，約束尋租和腐敗，因此取得了超越地方行政分割體制的制度優(yōu)勢(shì)。另一方面，參與共治案例也呈現(xiàn)出績(jī)效差異性特征:一是地方政府、企業(yè)和公眾等參與主體的愿望和行為強(qiáng)弱，直接影響制度執(zhí)行的效果。一般說來，地方政府間的聯(lián)動(dòng)合作為主會(huì)帶來較高的協(xié)調(diào)成本，企業(yè)和公眾的參與程度影響制度的活力。地方政府實(shí)現(xiàn)公共物品供給與生產(chǎn)分離，有利于企業(yè)更多地進(jìn)入公共物品生產(chǎn)外包領(lǐng)域。二是參與共治的流域?qū)ο笠鸩煌闹卫硇Ч。一般說來，湖泊在同一時(shí)間段容易發(fā)生流域污染事故，而整條江河同時(shí)被污染的可能性較小。進(jìn)一步說，對(duì)于河流全流域而言，由于上游地區(qū)總是處于有利地位，在契約力度和有效性有限的情況下，各方參與共治的動(dòng)力和愿望往往不足，因此建立參與共治的制度機(jī)制異常困難。對(duì)于湖泊水而言，流域水體遭到嚴(yán)重污染的后果是相關(guān)各方一損俱損，故各方參與共治的愿望和動(dòng)力要強(qiáng)烈得多。由此推知，盡管江河流域自凈能力優(yōu)于湖泊，但就形成參與共治機(jī)制的動(dòng)力而言，湖泊污染治理比江河污染治理有優(yōu)勢(shì)，在湖泊治理中更容易建立起參與共治的治理機(jī)制。三是影響制度的還有很多外圍因素，例如流域范圍大小、資金豐歉、技術(shù)優(yōu)劣以及法制觀念是否深入人心等，都會(huì)制約參與共治制度的實(shí)施而造成績(jī)效差異。
5.制度模型。從參與共治多維立體的制度模型看來，共同利益是引導(dǎo)流域多方參與的最終目標(biāo)，地方政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的有機(jī)互動(dòng)構(gòu)成參與共治的基礎(chǔ)。參與共治的關(guān)鍵在于多個(gè)政府、多層級(jí)政府之間建立信息共享、協(xié)商合作、聯(lián)合行動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。地方政府之間的合作、溝通與協(xié)調(diào)是參與共治模型的主導(dǎo)和主干。其中，不僅需要同級(jí)地方政府之間建立起合作聯(lián)系機(jī)制，而且要在下級(jí)基層政府、地方政府甚至是中央政府之間建立起合作溝通的平臺(tái)，建立起多級(jí)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，也就是多級(jí)政府之間可按照“跳板原則”突破同等級(jí)別對(duì)話協(xié)商的傳統(tǒng)規(guī)則；不同層級(jí)政府間有明確的分工體系，基層政府要加強(qiáng)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾、團(tuán)體和市場(chǎng)組織的協(xié)調(diào)、溝通與合作，同時(shí)要建立起監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制；地方政府職能部門之間、地方政府職能部門與流域管理機(jī)構(gòu)之間要有良好的溝通、協(xié)調(diào)與合作。
四、在我國(guó)流域水污染治理中探索參與共治制度，可以堅(jiān)持循序漸進(jìn)、因地制宜、均衡激勵(lì)的原則，逐步建立協(xié)商治理委員會(huì)的組織形式
1.實(shí)行參與共治應(yīng)該更多地表現(xiàn)為強(qiáng)制性、人為設(shè)計(jì)、漸進(jìn)式的制度變遷模式。這是因?yàn)?流域水污染治理形勢(shì)嚴(yán)峻而緊迫，制度變遷需要更多地由政府權(quán)威和強(qiáng)制力來推動(dòng)，而不是一般誘致性引導(dǎo)所能達(dá)到目的；制度創(chuàng)新的激勵(lì)不夠充分，制度變遷需要更多的人為設(shè)計(jì)來規(guī)范，而不能任由其自發(fā)演進(jìn)和貽誤時(shí)機(jī)；現(xiàn)存地方行政分割體制已經(jīng)造成治理制度固化和利益關(guān)系的復(fù)雜化，流域治理中的不同利益主體經(jīng)常出現(xiàn)零和博弈的困局，參與共治在現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上不可施以激進(jìn)化的簡(jiǎn)單手段。我國(guó)流域水污染參與共治模式的實(shí)踐尚屬探索階段，制度框架有待完善，制度空間有待拓展，制度變遷有待于更多的動(dòng)力和激勵(lì)因素的融合。
2.參與共治的案例多發(fā)生在我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的小流域地區(qū)，而大流域治理的參與共治機(jī)制形成困難但意義重大。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，流域系統(tǒng)相對(duì)較小，水資源非常緊缺，治理投入較有保障，公民法治精神濃厚，共同利益容易形成，基層政府往往具有政策創(chuàng)新的動(dòng)力。相反，大流域內(nèi)的不同利益主體的共同利益不易形成，它們?cè)诩w行動(dòng)中容易陷入困境。盡管大流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)總量大，上游地區(qū)在沒有外力干預(yù)情況下，也總會(huì)選擇讓水污染順流突破行政區(qū)邊界實(shí)施污染轉(zhuǎn)移。只有在對(duì)流域內(nèi)地方政府的制度激勵(lì)中，考核地方政府政績(jī)時(shí)切實(shí)做到環(huán)境質(zhì)量“一票否決”，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)違法成本過低的窘迫，并在相鄰地區(qū)實(shí)施環(huán)境效益財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，大的流域水污染治理才有可能形成參與共治的集體行動(dòng)。
3.參與共治的活力來自于對(duì)各個(gè)參與主體實(shí)施均衡激勵(lì)，要進(jìn)一步構(gòu)建善治的政府、有效率的市場(chǎng)及公民自主參與的機(jī)制。首先，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)地方政府綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，從宏觀上更多地考慮促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，任何企業(yè)都必須對(duì)自身的環(huán)境外部性負(fù)責(zé)，科技型企業(yè)可利用國(guó)家節(jié)能減排政策機(jī)遇，生產(chǎn)適合本流域水污染治理的環(huán)境裝備。第三，充分利用聽政于群眾、問計(jì)于專家等協(xié)商民主形式，爭(zhēng)取公眾對(duì)參與共治方案的支持。培育公共治理的社會(huì)組織，在協(xié)商治理中逐步培養(yǎng)現(xiàn)代社會(huì)的環(huán)境意識(shí)。第四，依法維護(hù)契約的權(quán)威和參與主體對(duì)契約的遵守。
4.逐步建立常設(shè)性協(xié)商治理委員會(huì)的組織形式。參與共治在強(qiáng)調(diào)地方政府責(zé)任的同時(shí)引入了市場(chǎng)、社會(huì)公眾和社會(huì)組織等多主體力量，是我國(guó)流域治理制度性重構(gòu)。在政策組合的集體選擇上，參與共治強(qiáng)調(diào)地方政府之間進(jìn)行權(quán)威性合作，主張政府通過對(duì)企業(yè)更多的授權(quán)以激勵(lì)企業(yè)為流域水污染治理提供更多更好的產(chǎn)品和服務(wù)，支持社會(huì)組織的深層次參與。參與共治落實(shí)到普遍操作層面上，可考慮在跨行政區(qū)的流域水污染嚴(yán)重地區(qū)真正建立常設(shè)性協(xié)商治理委員會(huì)。協(xié)商治理委員會(huì)可以考慮執(zhí)行如下基本運(yùn)行規(guī)則:
其一，就組織結(jié)構(gòu)而言，以地方政府之間的合作為主，以多層級(jí)的政府合作為輔，既有民間力量的參與，也有市場(chǎng)主體的合作，還有立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這個(gè)委員會(huì)可由相關(guān)地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)或知名人士輪流擔(dān)任主管專員，下設(shè)日常調(diào)解組、戰(zhàn)略咨詢組、技術(shù)儲(chǔ)備組和社會(huì)參與組，相關(guān)小組成員由技術(shù)專家和民間活躍分子構(gòu)成。相關(guān)地方政府保障協(xié)商委員會(huì)的獨(dú)立經(jīng)費(fèi)和其他辦公條件。
其二，就職責(zé)范圍而言，通過建立聯(lián)席會(huì)議制度和不定期召開聯(lián)席會(huì)議及時(shí)調(diào)解和處理流域水污染問題和糾紛；在涉及流域主體功能區(qū)定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和流域水污染排放標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時(shí)，充分聽取來自不同行業(yè)的專家成員的咨詢意見；跟蹤技術(shù)進(jìn)步潮流，嫁接先進(jìn)技術(shù)和企業(yè)攻關(guān)的橋梁，為流域水污染治理提供技術(shù)儲(chǔ)備；調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、團(tuán)體組織或第三部門的力量，以程序合法手段提升其自覺參與共治的深廣度；完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。
其三，就制度建設(shè)而言，積極探索建立流域之間的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，用市場(chǎng)交易機(jī)制維護(hù)行政區(qū)流域跨界污染地區(qū)的穩(wěn)定機(jī)制，解決好不同行政區(qū)域的環(huán)境協(xié)調(diào)和補(bǔ)償問題。在制度獲得流域內(nèi)相關(guān)行政區(qū)認(rèn)可后嚴(yán)格實(shí)施。在水價(jià)改革環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，開展利益相關(guān)者聽證，激勵(lì)民間資本進(jìn)入污染治理設(shè)施建設(shè)。在跨省際流域水資源調(diào)配和跨行業(yè)用水交易中，充分聽取協(xié)商委員會(huì)的意見，在優(yōu)先滿足流域生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)行前提下，盡量降低制度運(yùn)行過程中的交易成本，用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)水資源利用效率的提高。
其四，就監(jiān)督體制而言，大力建設(shè)協(xié)商委員會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)公布流域水環(huán)境自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)；跟蹤流域水污染治理設(shè)施建成后的運(yùn)行狀況，對(duì)故意造成流域重大水污染事故者給予問責(zé)直至刑事處置；定期向上級(jí)政府首腦報(bào)告各地區(qū)流域水污染治理責(zé)任制的落實(shí)情況，建議將其作為考核地方政府政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)；激勵(lì)民間自組織和獨(dú)立媒體參與到協(xié)商委員會(huì)中來，提高社會(huì)以及民眾對(duì)水污染事故的知情權(quán)、反映權(quán)、舉報(bào)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)；在相關(guān)法律修改和執(zhí)行中探索實(shí)行舉證責(zé)任倒置，發(fā)生環(huán)境訴訟時(shí)由排污企業(yè)提供沒有污染受害個(gè)體成員的證據(jù)，從根本上改變排污企業(yè)對(duì)社會(huì)個(gè)體成員的力量強(qiáng)勢(shì)。
五、從制度變遷的意義上看，參與共治可以成為我國(guó)水資源治理的重要原則
1.源于流域水污染治理實(shí)踐并符合公共物品理論要求的參與共治，對(duì)治理我國(guó)水量分配和水能開發(fā)困局同樣具有制度借鑒作用。在我國(guó)流經(jīng)多個(gè)省市的大型流域，長(zhǎng)期存在著地區(qū)和行業(yè)之間的水量分配不合理，按比例分配水量的傳統(tǒng)思路表面上符合優(yōu)先占用定制，實(shí)際上造成了水資源的低效率利用，還容易加劇下游地區(qū)用水緊張和流域水污染程度。在小水電開發(fā)熱中，突擊上馬、密集布局、徑流引水等亂象迭出，全然不顧河流上下游、左右岸和干支流等相關(guān)地區(qū)的利益訴求，給社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了巨大沖擊。強(qiáng)調(diào)在地方政府權(quán)威強(qiáng)制力基礎(chǔ)上形成多主體協(xié)商治理的參與共治機(jī)制，其適用對(duì)象并不僅僅局限于流域水污染治理，而是可以考慮根據(jù)不同情況加以調(diào)整修正，使之成為我國(guó)水資源治理的普遍機(jī)制。
2.參與共治存在于制度的動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)之中，制度因素的組合決定績(jī)效的優(yōu)劣。參與共治類同弓弦的結(jié)構(gòu)原理:將彈性條的兩端頭視作不同行政區(qū)的地方政府，以弦繃緊并縛住端頭相當(dāng)于地方政府間形成了權(quán)威性強(qiáng)制力，拉滿弓弦可使分布于弓背之上的諸多企業(yè)和社會(huì)公眾處于最大拉伸應(yīng)力狀態(tài)，此時(shí)弓弦力道獲得最優(yōu)配置，流域水資源治理中不同利益參與主體處于最優(yōu)參與狀態(tài)，即“弓弦最優(yōu)配置”。在這種狀態(tài)下，弓弦之間的不同行為主體都是程度不同的有效參與者；地方政府作為制度確立的主導(dǎo)力量，在制度均衡狀態(tài)時(shí)維持系統(tǒng)應(yīng)力最大。政府間強(qiáng)制力過小則權(quán)威性不夠，難以協(xié)調(diào)多主體參與；強(qiáng)制力過大則成為傳統(tǒng)意義上的單一行政模式，容易排斥多主體參與。
3.質(zhì)量、數(shù)量和能量構(gòu)成流域水資源三位一體，流域水污染防治、水量分配和水能資源開發(fā)構(gòu)成了我國(guó)水資源治理的主要內(nèi)容。中國(guó)水資源治理關(guān)乎生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食安全、公共衛(wèi)生、社會(huì)穩(wěn)定和外交戰(zhàn)略等諸多方面，在國(guó)家發(fā)展總體布局中應(yīng)該上升為國(guó)家戰(zhàn)略？紤]到水資源本身的特征和規(guī)律，很有必要加強(qiáng)其治理的安全應(yīng)急體系和能力建設(shè)。與此同時(shí)，若能在政府機(jī)構(gòu)改革中設(shè)置國(guó)家水資源治理委員會(huì)，作為水資源保護(hù)、開發(fā)、利用和水污染治理的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將強(qiáng)化政府部門之間的集體行動(dòng)。在國(guó)家水資源治理委員會(huì)之下，設(shè)置大型流域管理局，可以擺脫行業(yè)部門的利益掣肘和話語權(quán)干擾。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在流域參與共治體制內(nèi)，地方政府與流域機(jī)構(gòu)是合作而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，即便是今后可能出現(xiàn)擁有法律授權(quán)和財(cái)政獨(dú)立的流域機(jī)構(gòu)，也必須遵守整個(gè)流域內(nèi)各利益主體在參與共治行動(dòng)中達(dá)成的共同契約并且付諸行動(dòng)。
總體來說，中國(guó)流域水污染治理的理性選擇是從地方分治走向參與共治。參與共治經(jīng)過完善和制度變遷，或可成為我國(guó)流域水資源治理的普遍機(jī)制，從而為我國(guó)水資源的有效治理提供制度支持。不過，參與共治還會(huì)受到流域水資源自然稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理資金技術(shù)投入和其他社會(huì)制度安排的制約，其制度模型的構(gòu)建和內(nèi)生動(dòng)力的拓展有待我國(guó)水資源有效治理的進(jìn)一步檢驗(yàn)和支持。參與共治生于治水困境，其使命亦在于突破困境。參與共治著眼于流域社會(huì)利益主體之間、人與人之間的關(guān)系互動(dòng)，其理論和實(shí)踐探索或可促進(jìn)人與自然的和諧，促進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)治理理念的深化和進(jìn)步。
作者系北京大學(xué)“科學(xué)發(fā)展觀與政府管理改革”課題組成員
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