周飛：環(huán)保執(zhí)法的困境及對策
2010年底，知名上市公司紫金礦業(yè)因福建汀江污水滲漏導(dǎo)致嚴(yán)重污染一案而受到福建省環(huán)保廳的處罰，并且福建省環(huán)保廳開出了將近1000萬元的“巨額罰單”，然而，盡管該處罰被稱為“環(huán)境污染第一罰單”，但是，與此次污染造成的3100余萬元的直接損失以及上億元的間接損失相比，處罰顯然過輕。因此暴露出我國環(huán)保執(zhí)法過程中還存在不完善之處。“罰不當(dāng)罪”只是我國環(huán)保執(zhí)法問題中的一方面，筆者認(rèn)為，目前我國環(huán)保執(zhí)法中還存在以下難題：
一、環(huán)境立法存在不科學(xué)、不完善之處
立法上還存在空白：如森林資源危害的防治、生物多樣性保護(hù)等方面還沒有制定出具體保護(hù)的法律法規(guī)。程序性立法偏少，現(xiàn)有的程序性規(guī)定多集中在實體性法律之中。其中僅對環(huán)境復(fù)議程序規(guī)定最為詳細(xì)，環(huán)境處罰等方面還沒有明確的程序性規(guī)制。
環(huán)境法律體系尚未完善，某些重要的單行法規(guī)缺乏配套的實施細(xì)則，實務(wù)中還存在某些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尚未制定。地方環(huán)境立法滯后，同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新與針對性。
現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)中一些條款與加大環(huán)境執(zhí)法力度相脫節(jié)，對于強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測管理的實際需要也有嚴(yán)重的脫節(jié)。對某些違法行為的處罰力度不夠, 或罰款數(shù)額過低，或罰款幅度過大，難以準(zhǔn)確掌握裁量幅度。
二、環(huán)保執(zhí)法體制不科學(xué)、地方保護(hù)主義盛行
對于環(huán)境管理權(quán)的分配，在縱向隸屬體制方面，我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的是以地方政府為主的管理體制，環(huán)保部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方環(huán)保局歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，地方政府對本地區(qū)的環(huán)保工作進(jìn)行統(tǒng)籌與管理，這其中就包括對本地區(qū)環(huán)保執(zhí)法部門的工作進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控。鑒于地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的功利性，地方政府不可避免地以自身利益最大化為目的選擇策略。在有限的任期內(nèi)和有限的地方財政中，環(huán)境保護(hù)往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品。當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時，地方政府必然會對環(huán)保執(zhí)法進(jìn)行種種干預(yù)。而且地方企業(yè)作為地方財政收入的主要來源，當(dāng)出現(xiàn)企業(yè)發(fā)生污染環(huán)境的現(xiàn)象時，地方政府出于利益考慮會對污染企業(yè)進(jìn)行保護(hù)。
環(huán)保執(zhí)法主體歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)的管理體制使得環(huán)保執(zhí)法不可避免地受到地方政府的干預(yù)，因而現(xiàn)有的環(huán)保管理體制就成為環(huán)保執(zhí)法的最大障礙。人事權(quán)和財權(quán)等均隸屬于地方政府邊緣化了的環(huán)保執(zhí)法部門，從自身生存需要考慮，往往屈從于地方政府的壓力，環(huán)保執(zhí)法流于形式并被弱化，事實上使得環(huán)保部門形同虛設(shè)。特別是越到基層，干預(yù)程度越嚴(yán)重，環(huán)保執(zhí)法就越困難。
環(huán)保執(zhí)法還存在著執(zhí)法隊伍建設(shè)滯后的問題。許多地方的環(huán)保執(zhí)法部門人員素質(zhì)低下，文化程度不高，甚至有社會閑散人員，執(zhí)法能力不高，還損害了環(huán)保部門的形象。此外，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，許多地方甚至連基本的檢測設(shè)備都沒有，執(zhí)法缺乏科學(xué)性。
三、環(huán)保執(zhí)法對策
人大在未來的環(huán)境立法及修改中要從實際出發(fā)，因時、因地制宜，使環(huán)境立法更具科學(xué)性、針對性。填補(bǔ)立法空白、完善環(huán)保執(zhí)法程序。將應(yīng)對突發(fā)環(huán)保事件納入立法范圍、明確政府部門的責(zé)任制度，從法律上規(guī)制環(huán)保責(zé)任制度。在立法技術(shù)上，應(yīng)當(dāng)以全社會利益為標(biāo)準(zhǔn)，加大對環(huán)境污染的處罰力度，是環(huán)境污染處罰真正具有威懾力。
政府帶頭踐行環(huán)保理念，擴(kuò)大公眾參與，完善社會監(jiān)督。政府不僅要大力倡導(dǎo)環(huán)保，更要以政府的言行帶動民眾參與。將綠色GDP概念納入到對政府首長的政績考核中，將環(huán)境保護(hù)作為普通公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)之一。將綠色辦公的理念引入政府日常工作中，使政府“內(nèi)外兼綠”。加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大環(huán)保執(zhí)法投入，形成以政府為先鋒、以廣大人民群眾為主體的全民環(huán)保體系。
（作者單位：南京大學(xué)法學(xué)院）
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