福建：明確跨區(qū)水質(zhì)交接，完善生態(tài)補償機制
今年2月1日，《福建省流域水環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)開始施行。在相關(guān)法規(guī)中，《條例》的許多條款都頗具亮點。
在地方立法有限的空間內(nèi)設(shè)立制度創(chuàng)新條款，體現(xiàn)了地方對流域水環(huán)境保護(hù)工作的戰(zhàn)略意圖，凝聚了環(huán)保工作者長期從事流域水環(huán)境保護(hù)積累的經(jīng)驗，承載了人民群眾和社會各界對流域水環(huán)境保護(hù)的期望。
明確地方政府責(zé)任
《條例》強化了水環(huán)境保護(hù)的政府責(zé)任，明確地方政府對水環(huán)境的“監(jiān)護(hù)”責(zé)任。
《條例》第四條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)的流域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，將流域水環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和年度實施計劃，增加流域水環(huán)境保護(hù)資金投入，并列入同級財政預(yù)算，確保流域水環(huán)境保護(hù)的需要。
基于這一規(guī)定，可以對各級地方政府保護(hù)水環(huán)境的行為進(jìn)行考核。第五條進(jìn)一步規(guī)定:“流域水環(huán)境保護(hù)實行目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況予以公告，并作為對下級人民政府及其主要負(fù)責(zé)人年度考核和任期考核的內(nèi)容。”
同時，《條例》首次明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的職責(zé)，在第六條要求鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處協(xié)助做好轄區(qū)內(nèi)流域水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作。
編制重點流域綜合規(guī)劃
《條例》針對福建省實際，在第三條提出了水環(huán)境保護(hù)應(yīng)“加強區(qū)域聯(lián)防”和“保護(hù)水生態(tài)資源”等頗有新意的要求。
同時，《條例》第四條規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制本行政區(qū)域內(nèi)重點流域的建設(shè)、開發(fā)綜合規(guī)劃。在規(guī)劃編制過程中，組織進(jìn)行流域環(huán)境影響評價，編寫流域規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明。
有關(guān)部門在編制專項發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域建設(shè)、開發(fā)綜合規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價，合理進(jìn)行流域產(chǎn)業(yè)布局，及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見。
考核交接斷面水質(zhì)
為落實地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，保證跨市、縣界河流斷面水環(huán)境質(zhì)量符合下游河流的環(huán)境功能要求，建立和完善市、縣交接斷面水質(zhì)考核責(zé)任制十分必要。
《條例》第四十條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)保證本行政區(qū)域內(nèi)流域水環(huán)境質(zhì)量和出境水?dāng)嗝嫠h(huán)境質(zhì)量符合規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。出境水?dāng)嗝嫠h(huán)境質(zhì)量未達(dá)到控制目標(biāo)的，所在地人民政府應(yīng)當(dāng)向上一級人民政府報告，上一級人民政府應(yīng)當(dāng)及時向社會公布。
第三十條還規(guī)定，省環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在江河、湖泊、水庫跨市界交接斷面設(shè)置水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點，組織開展水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，并發(fā)布水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息。監(jiān)測斷面水環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)異常變化時，應(yīng)當(dāng)立即向省人民政府報告。并且，要求設(shè)區(qū)的市環(huán)境保護(hù)主管部門在江河、湖泊、水庫跨縣(市、區(qū))界交接斷面設(shè)置水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點，組織開展水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，并定期向上一級環(huán)境保護(hù)主管部門報告監(jiān)測結(jié)果。監(jiān)測斷面的設(shè)置應(yīng)當(dāng)報省環(huán)境保護(hù)主管部門備案。
同時，《條例》第三十一條規(guī)定:“省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)建立跨行政區(qū)域聯(lián)防治污機制，協(xié)調(diào)處理跨界水污染防治工作？缃缌饔蛩廴净蛘呦嚓P(guān)管理工作糾紛，有關(guān)人民政府協(xié)商不成的，由其共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)處理。”
注重生態(tài)修復(fù)
近年來，流域植被破壞所造成的水土流失，嚴(yán)重影響了福建省流域水質(zhì)改善。
因此，《條例》突出了生態(tài)建設(shè)與保護(hù)！稐l例》第十六條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加大生態(tài)公益林的保護(hù)和管理力度，治理水土流失，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)。鼓勵將飲用水水源保護(hù)區(qū)和流域干流、支流沿岸一重山范圍內(nèi)的森林、林木劃入生態(tài)公益林區(qū)域。并要求在飲用水水源保護(hù)區(qū)和重點流域干流、一級支流沿岸一重山范圍內(nèi)，禁止開采礦產(chǎn)，逐步禁止除撫育和更新性質(zhì)以外的采伐。首次提出禁止種植會引起土壤退化、污染地表水的(桉樹等)速生樹種。在重點流域干流、一級支流沿岸一千米或者一重山范圍內(nèi)，禁止修建尾礦庫或者傾倒工程棄渣、棄土等建筑垃圾。
完善生態(tài)補償機制
《條例》明確要求，完善流域生態(tài)保護(hù)補償機制。上下游生態(tài)保護(hù)補償制度是平衡上下游地區(qū)利益、減少沖突、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要制度，是保證流域上下游市、縣的水環(huán)境質(zhì)量，體現(xiàn)環(huán)境公平的有效途徑。
《條例》第十九條規(guī)定:縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)通過財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域協(xié)作等方式，建立健全流域水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機制，增加生態(tài)保護(hù)補償資金的投入，并引導(dǎo)企業(yè)和社會資金用于污染防治。
同時，省人民政府應(yīng)當(dāng)建立、完善流域上下游生態(tài)保護(hù)補償機制，按照“誰受益、誰補償”、“誰污染、誰治理”等原則，制定以跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和改善情況為標(biāo)準(zhǔn)的流域水環(huán)境生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付制度和上下游水環(huán)境保護(hù)補償具體辦法。
規(guī)范污水處理
《條例》第二十四條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)有計劃地建設(shè)城鎮(zhèn)污水、垃圾集中處理設(shè)施和污泥處理處置設(shè)施，完善城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)和垃圾收運設(shè)施，加強城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)和垃圾收運設(shè)施的日常維護(hù)管理。”
吸取歷年環(huán)境突發(fā)事件的教訓(xùn)，《條例》還規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施接納工業(yè)廢水的，應(yīng)當(dāng)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門會同環(huán)境保護(hù)主管部門組織科學(xué)論證，處理設(shè)施應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的處理能力。
同時，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，建設(shè)污水和垃圾處理處置設(shè)施，改善農(nóng)村水環(huán)境。
第二十七條規(guī)定“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位、維護(hù)單位發(fā)現(xiàn)納管或者進(jìn)廠水質(zhì)超過標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)及時報告所在地環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對超標(biāo)排污單位及時查處。”
提升應(yīng)急處置能力
《條例》與《水污染防治法》第六章進(jìn)行銜接，對水污染事故應(yīng)急工作作了細(xì)化補充規(guī)定。
第三十五條規(guī)定:“可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)依法制定本單位的水污染事故應(yīng)急方案，定期進(jìn)行演練，做好應(yīng)急準(zhǔn)備；、醫(yī)藥等生產(chǎn)企業(yè)和儲存危險化學(xué)品的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建設(shè)事故應(yīng)急池等水污染應(yīng)急設(shè)施，防止在處理安全生產(chǎn)事故過程中產(chǎn)生的可能嚴(yán)重污染水體的消防廢水、廢液直接排入水體。”
第三十六條、第三十七條、第三十八條對水污染事故的報告、應(yīng)急方案啟動，以及相關(guān)部門應(yīng)急處置和調(diào)查處理職責(zé)作了規(guī)定。
《條例》有何特色？
這部地方性法規(guī)共有54條，有幾個方面的特點:
一是突出重點！稐l例》作為國家法律的配套法規(guī)，對上位法已有的規(guī)定基本不作重復(fù)，力戒虛話套話，條款開宗明義。重點是結(jié)合工作實際，對福建省當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)突出的流域水環(huán)境保護(hù)問題作細(xì)化和補充規(guī)定，針對問題設(shè)計解決措施。
二是重在適用！稐l例》針對環(huán)保工作中出現(xiàn)的新問題，注重制度創(chuàng)新，強調(diào)條款的適用性和可操作性，力求適應(yīng)市場經(jīng)濟的運作規(guī)則，具有一定的前瞻性。
三是落實責(zé)任！稐l例》基本做到:每條義務(wù)性行為規(guī)范與法律責(zé)任一一對應(yīng)，并在上位法的基礎(chǔ)上增加了針對福建省實際的罰則，對流域水環(huán)境實行更為嚴(yán)格的管理。
責(zé)任如何追究？
《條例》第四十三條第一款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)將排污單位遵守流域水環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的情況納入企業(yè)誠信評價體系。”第二款規(guī)定:“鼓勵排污單位投保環(huán)境污染責(zé)任保險。”這是《條例》對環(huán)境政策法規(guī)研究最新成果的吸收應(yīng)用。
同時，《條例》進(jìn)一步嚴(yán)格了法律責(zé)任。對上位法沒有規(guī)定法律責(zé)任的條款，《條例》予以明確。
例如，第四十四條明確了損毀、涂改、擅自移動飲用水水源保護(hù)區(qū)地理界標(biāo)、警示標(biāo)志或者隔離設(shè)施的法律責(zé)任；第四十六條明確了在飲用水水源保護(hù)區(qū)和重點流域干流、一級支流沿岸一重山范圍內(nèi)違法開采礦產(chǎn)的法律責(zé)任；第四十七條明確了水電項目未執(zhí)行最小生態(tài)下泄流量或未執(zhí)行調(diào)水方案規(guī)定的法律責(zé)任；第四十八條明確了水電項目達(dá)不到環(huán)境影響評價審批要求的法律責(zé)任；第四十九條明確了在禁建區(qū)內(nèi)新建、擴建規(guī)；笄蒺B(yǎng)殖場和規(guī)；笄蒺B(yǎng)殖場超標(biāo)排污的法律責(zé)任。
同時，對排污單位超標(biāo)或者超總量排放水污染物的行為，上位法規(guī)定以“應(yīng)收取排污費”的一定倍數(shù)計算罰款。《條例》第五十條進(jìn)一步明確“應(yīng)收取排污費”即行政處罰作出時的上一年度排污費。以上這些規(guī)定均屬于《條例》針對福建省實際所作的制度創(chuàng)新。
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