實(shí)施水排污許可證制度關(guān)鍵何在？
排污許可證制度是點(diǎn)源排放控制的綜合性管理制度。它將污染源所應(yīng)遵循的所有要求明確化、細(xì)致化，具體到每個(gè)排污單位，規(guī)定了排污申報(bào)、執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)、排放監(jiān)測(cè)方案、達(dá)標(biāo)的判別標(biāo)準(zhǔn)、排污口設(shè)置管理、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管和限期治理以及違法處罰等內(nèi)容。水排污許可證制度直接目標(biāo)是促進(jìn)點(diǎn)源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放和在一定條件下的污染物排放總量控制，最終目標(biāo)是改善水質(zhì)，保障人體健康。排污許可證是排污單位的守法文書(shū)、政府的執(zhí)法文件，也是其他政策手段實(shí)施的基礎(chǔ)和平臺(tái)。
排污許可證制度是我國(guó)較早實(shí)施的環(huán)境保護(hù)制度，是《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的基本制度之一。修訂后的《水污染防治法》(2008)進(jìn)一步明確了水排污許可證制度的法律地位。實(shí)施排污許可證制度可以系統(tǒng)地協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有制度的主要功能，提高點(diǎn)源排放管理效果、降低管理成本。發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)的水排污許可證制度是點(diǎn)源排放控制的基本和核心手段。發(fā)展至今，其內(nèi)容不斷細(xì)化和規(guī)范、覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，雖然稍嫌復(fù)雜和繁瑣，但從控制水污染的作用角度看，相當(dāng)合理和成熟。
我國(guó)的水排污許可證制度實(shí)施已有20余年，但在水污染防治中發(fā)揮作用并不大。現(xiàn)行的排污許可證制度過(guò)于簡(jiǎn)單，并不是真正意義上的排污許可證制度，僅僅是一種注冊(cè)證制度，即有這個(gè)證就可以排污，對(duì)點(diǎn)源管制嚴(yán)格性不足，無(wú)法保證點(diǎn)源的連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。
美國(guó)《清潔水法》中規(guī)定，排污不是一項(xiàng)權(quán)力，而是一項(xiàng)特許權(quán)，沒(méi)有排污許可證就不允許排污。我國(guó)已經(jīng)部分實(shí)施的排污許可證制度只做到了形式，沒(méi)有做到本質(zhì)！端廴疚锱欧旁S可證管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)對(duì)許可證制度的規(guī)定也很不細(xì)致。2007年《辦法》廢止后一直沒(méi)有出臺(tái)新的關(guān)于水污染物排放許可證制度的管理法規(guī)。目前仍在實(shí)行的《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法(試行)》是依據(jù)《辦法》而制定的，但仍然缺乏關(guān)于實(shí)施細(xì)則的詳細(xì)規(guī)定。
我國(guó)點(diǎn)源排放控制基礎(chǔ)薄弱
點(diǎn)源排放，如城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)和工商業(yè)單位排放的廢水等，有確定排放口，污水排放量往往較大，污染物含量較高，對(duì)水體的危害嚴(yán)重，可在短時(shí)間內(nèi)對(duì)水體生態(tài)、人體健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大的損害。
非點(diǎn)源排放，如城市雨水、農(nóng)業(yè)面源污染等，雖可能在總的(年)污染排放量中占較大的比例，但污染物一般只會(huì)在汛期大量進(jìn)入水體，且較大的水量也會(huì)使污染物濃度大大降低。由于非點(diǎn)源排放不確定時(shí)間、途徑、污染物質(zhì)含量、監(jiān)測(cè)和管理信息獲取成本高、控制對(duì)象復(fù)雜等原因，非點(diǎn)源控制難度較大、成本較高。因此，從發(fā)達(dá)國(guó)家的水污染控制實(shí)踐和中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，點(diǎn)源控制是水環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先控制對(duì)象，點(diǎn)源控制更可行，也更有效率。
我國(guó)仍處在快速城市化階段，城市內(nèi)的水污染點(diǎn)源將繼續(xù)增加。例如，城市污水處理廠(chǎng)和垃圾填埋場(chǎng)是主要點(diǎn)源；工業(yè)園區(qū)作為工業(yè)化發(fā)展的模式之一，也使得工業(yè)排放以大點(diǎn)源的形式為主。點(diǎn)源排放給水體帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)將越來(lái)越大，必須采取確定性較強(qiáng)的政策手段，確保其實(shí)現(xiàn)按日甚至按小時(shí)的連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。
我國(guó)對(duì)點(diǎn)源管制的嚴(yán)格程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，近年來(lái)一些地區(qū)水污染事故頻發(fā)。要對(duì)點(diǎn)源進(jìn)行嚴(yán)格管制，就必須做到:有針對(duì)性、無(wú)法辯駁的排放限值的嚴(yán)格約束；所有排放信息均有完整的記錄；排放信息有明確的核查依據(jù)；違法行為可以被有效識(shí)別；有明確的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法能力等。而目前我國(guó)尚沒(méi)有一項(xiàng)制度可以實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)。
現(xiàn)有點(diǎn)源控制政策不成體系
目前我國(guó)控制污染排放的政策很多，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)、排污收費(fèi)、總量控制、限期治理等。但各項(xiàng)政策在整個(gè)體系中表現(xiàn)得較為獨(dú)立和分散，沒(méi)有核心和統(tǒng)領(lǐng)的制度，政策間缺乏協(xié)調(diào)和整合，導(dǎo)致現(xiàn)有的諸多點(diǎn)源排放控制政策難以有效實(shí)施，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
環(huán)評(píng)和三同時(shí)制度只能保證企業(yè)在建成投產(chǎn)時(shí)具備達(dá)標(biāo)排放的能力，但對(duì)通過(guò)環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后如何保證實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)時(shí)承諾的污染治理水平、保證連續(xù)達(dá)標(biāo)排放并沒(méi)有規(guī)定，也沒(méi)有銜接的政策手段予以控制，對(duì)排污單位不具有連續(xù)性約束力。
排污收費(fèi)制度一直作為企業(yè)排放控制的主要手段，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代在籌措環(huán)境保護(hù)資金和排放控制方面都發(fā)揮了重要的作用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，排污所收取的費(fèi)用離庇古稅理論相差太遠(yuǎn)，對(duì)排污者的刺激作用有限。
排污申報(bào)登記制度定位不明確。目前表格式的申報(bào)表只要求提供排放數(shù)據(jù)，缺乏依據(jù)，難以核查。規(guī)定污染單位如實(shí)申報(bào)單位基本信息、污染治理設(shè)施情況、主要產(chǎn)品、原輔材料、能源、水耗情況，以及污水及污染物排放情況等，但缺少信息申報(bào)和審核的技術(shù)規(guī)范，也缺乏后續(xù)政策對(duì)其排放情況的監(jiān)督核查。
總量控制政策是以改善環(huán)境質(zhì)量為根本目標(biāo)，在特定時(shí)間內(nèi)，以及控制特定區(qū)域內(nèi)的特定污染物排放總量為手段，降低污染物控制的社會(huì)成本的命令控制型的政策手段！端廴痉乐畏▽(shí)施細(xì)則》第六條規(guī)定:“對(duì)實(shí)現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體，可以實(shí)施重點(diǎn)污染物排放總量控制制度。”因此總量控制應(yīng)是基于水質(zhì)的排放控制，前提是“所有點(diǎn)源均已達(dá)到基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)”。在仍不達(dá)標(biāo)的特定水域，在不提高基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)的情況下，依據(jù)實(shí)際排放點(diǎn)源的位置、數(shù)量、排放特性及環(huán)境容量，計(jì)算入河排放量的削減指標(biāo)，然后將指標(biāo)分配到特定的污染源，寫(xiě)入污染源的排污許可證內(nèi)，實(shí)施基于水質(zhì)的總量控制。因此，總量控制的目標(biāo)仍是保證水質(zhì)，實(shí)施總量控制仍然需要排污許可證制度的支持。沒(méi)有規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐盼墼S可證制度，總量控制的實(shí)施缺乏基礎(chǔ)。
限期治理是一項(xiàng)針對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)的強(qiáng)制性較強(qiáng)的處罰手段，《限期治理管理辦法》(試行)規(guī)定，“排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或超過(guò)總量控制指標(biāo)的污染源”可以被責(zé)令限期治理，“逾期仍無(wú)法達(dá)標(biāo)的，可以被責(zé)令關(guān)閉”。但限期治理裁決的發(fā)出、治理期限長(zhǎng)短的確定，以及執(zhí)行效果的判定均需要依托于對(duì)污染源超標(biāo)程度的判定和達(dá)標(biāo)依據(jù)的考慮。否則，限值治理手段雖然力度較大，但實(shí)施效果難以保證。
總之，現(xiàn)有的點(diǎn)源排放控制政策不成體系，實(shí)施效果難以保證，污染排放信息無(wú)法核查且政策執(zhí)行成本較高，點(diǎn)源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放政策目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。缺少一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)的核心政策——排污許可證制度。
排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施依賴(lài)許可證制度
從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施主要依賴(lài)于排污許可證制度。美國(guó)的排污許可證制度(即“國(guó)家污染物排放消除制度”，簡(jiǎn)稱(chēng)NPDES)將不同行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)需要控制的程度細(xì)化落實(shí)到每個(gè)污染源，遵守排污許可證要求是企業(yè)守法的主要形式。
我國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施需要進(jìn)一步明確載體。點(diǎn)源排放控制的標(biāo)尺和核心是排放標(biāo)準(zhǔn)。排放標(biāo)準(zhǔn)一般是行業(yè)制定，其中規(guī)定了污染物的排放濃度等目標(biāo)，有的還根據(jù)污染源的建設(shè)時(shí)間、排放目標(biāo)水體有不同的要求。對(duì)于具體的污染源來(lái)說(shuō)，需要執(zhí)法部門(mén)對(duì)排污單位出具一個(gè)具體的文件，明確說(shuō)明受規(guī)制的污染物類(lèi)別和執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)，以明確執(zhí)法的確切依據(jù)。因此，排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施必須依托一個(gè)可執(zhí)行的文件，將點(diǎn)源的排放特征、適用的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，以及排放水體功能對(duì)排入點(diǎn)源的特殊要求等進(jìn)行明確規(guī)定。但目前排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施仍然沒(méi)有明確的載體，嚴(yán)重影響了執(zhí)法和守法的質(zhì)量。
排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行還需要明確的監(jiān)測(cè)方案。監(jiān)測(cè)方案是指對(duì)監(jiān)測(cè)地點(diǎn)、取樣方式、監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)方法等的具體規(guī)定。污染源排放具有波動(dòng)性，監(jiān)測(cè)數(shù)值會(huì)隨監(jiān)測(cè)方案的變化而變化。1天測(cè)一次和1天測(cè)3次結(jié)果必定不同。因此，監(jiān)測(cè)方案的設(shè)計(jì)需要綜合考慮污染單位的生產(chǎn)情況、污染源的排放特征，并結(jié)合污染單位的守法歷史及企業(yè)的承受能力。排污單位通過(guò)執(zhí)行排污許可證規(guī)定的自測(cè)方案證明其排放數(shù)據(jù)的可信性，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)執(zhí)行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案保證排污單位自測(cè)結(jié)果的代表性。但目前我國(guó)對(duì)污染源的排放監(jiān)測(cè)并沒(méi)有確切的監(jiān)測(cè)方案。監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范是監(jiān)測(cè)方案的基礎(chǔ)，因此，監(jiān)測(cè)方案還需要根據(jù)監(jiān)測(cè)規(guī)范進(jìn)一步明確。
我國(guó)對(duì)污染源的排放達(dá)標(biāo)的判定方法也需要明確。排放標(biāo)準(zhǔn)的核心是達(dá)標(biāo)排放的判定，它決定著排放行為的合法性和排放控制目標(biāo)的完成情況。雖然監(jiān)測(cè)頻次越高代表性就越好，但水污染物排放的監(jiān)測(cè)成本一般較高。為控制監(jiān)測(cè)成本，需要提出達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以根據(jù)排污單位的自測(cè)數(shù)據(jù)判斷其達(dá)標(biāo)程度。判斷污染源是否實(shí)現(xiàn)“連續(xù)達(dá)標(biāo)排放”，并不是說(shuō)一次都不允許超標(biāo)，而是要求排污單位實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有技術(shù)水平和管理能力下的最好績(jī)效水平，也即是保證絕大數(shù)情況下都是達(dá)標(biāo)的，短時(shí)、少量的超標(biāo)是允許的。美國(guó)環(huán)保局制定的污染源達(dá)標(biāo)判定標(biāo)準(zhǔn)中既包括濃度限值也包括質(zhì)量限值(污染物排放量)，規(guī)定了日最大限值和月日均限值。同時(shí)在監(jiān)測(cè)方案中規(guī)定了具體的判定方法。例如，1次監(jiān)測(cè)到月初的某個(gè)值超過(guò)了規(guī)定的排放濃度月平均值，則要求后面20天內(nèi)再平均取4個(gè)值；如果未超月均值，則認(rèn)為沒(méi)有超標(biāo)，或規(guī)定某項(xiàng)指標(biāo)1次超標(biāo)后加大監(jiān)測(cè)頻率，而不是立即判定為超標(biāo)。這些具體的標(biāo)準(zhǔn)和方法都要事先對(duì)每個(gè)污染源分別予以確認(rèn)，這是排污許可證的基本功能。
實(shí)施排污許可證有利于控制點(diǎn)源
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，污染外部性的存在導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。污染源造成的外部損害如果不加以管制，就不會(huì)有動(dòng)力自發(fā)地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。政策手段通常被劃分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和勸說(shuō)鼓勵(lì)型。各類(lèi)手段擁有各自的特點(diǎn)，適用于不同類(lèi)型的環(huán)境問(wèn)題。
命令控制手段具有確定性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，能迅速地抑制污染排放，達(dá)成政策目標(biāo)，適用于需要保證確定性的領(lǐng)域和重要的排放控制等領(lǐng)域。排污許可證制度屬于命令控制型手段，對(duì)信息、監(jiān)管和處罰要求高，要求有明確的管理對(duì)象，規(guī)定排污者申報(bào)守法信息的義務(wù)，明確政府的監(jiān)管責(zé)任，通過(guò)對(duì)排放者的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)排放控制。
點(diǎn)源排放行為相對(duì)集中，便于監(jiān)測(cè)，能夠核查，責(zé)任主體是明確的。因此，從理論上說(shuō)，點(diǎn)源排放控制更適合采取命令控制手段。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)際上也多是以命令控制型政策手段作為點(diǎn)源排放控制的主要手段。排污許可證制度對(duì)于點(diǎn)源的排放控制是適用的，同時(shí)也是被廣泛驗(yàn)證較為有效的政策手段。
實(shí)施了排污許可證制度之后，點(diǎn)源排放的監(jiān)管和守法就有了基礎(chǔ)。排污單位依據(jù)許可證的要求提高自身環(huán)境管理能力，按許可證規(guī)定的自我監(jiān)測(cè)方案進(jìn)行排放監(jiān)測(cè)并如實(shí)記錄和報(bào)告；監(jiān)管部門(mén)對(duì)污染單位的核查就是對(duì)其持有的許可證的核查，核查其是否嚴(yán)格遵守了許可證的所有要求，并依據(jù)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案對(duì)企業(yè)排放情況進(jìn)行抽測(cè)。擁有了排污許可證，排污單位的環(huán)境管理目標(biāo)和內(nèi)容更加明確；頒發(fā)了排污許可證，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管內(nèi)容也更加明確和直接，監(jiān)管行動(dòng)更有效率。發(fā)生了環(huán)境污染事故后，監(jiān)管部門(mén)可以立即調(diào)取所有相關(guān)企業(yè)的排污許可證，核查企業(yè)依許可證要求提交的自我監(jiān)測(cè)報(bào)告和監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)報(bào)告，企業(yè)排放的異常情況就可以立即被識(shí)別，企業(yè)沒(méi)有任何借口可以抵賴(lài)。更進(jìn)一步說(shuō)，有了排污許可證之后，對(duì)企業(yè)排放的約束力加強(qiáng)，大大降低了企業(yè)違法逃脫責(zé)任的機(jī)率，企業(yè)會(huì)有動(dòng)力約束自身行為，這才是排放控制的根本。
實(shí)施排污許可證制度之后，現(xiàn)有點(diǎn)源排放控制的所有政策可以通過(guò)與許可證制度的協(xié)調(diào)整合，避免矛盾和沖突，最終使得水污染相關(guān)信息更加充分、信息公開(kāi)和共享的程度更高、資金的投入產(chǎn)出效益更好、機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)運(yùn)作、水污染防治政策整體效果更好、政策執(zhí)行成本更低，最終水質(zhì)得以改善，人類(lèi)健康得以保證。
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