差別化環(huán)境政策已經(jīng)上路
“現(xiàn)在太湖地區(qū)排放標準太高了，光電鍍標準就有56條，原來鎳的污水綜合排放標準是1.0mg/L，現(xiàn)在提到了0.1mg/L，提升10倍之多。環(huán)保投入這么大，我們快被逼走了。”浙江省平湖市一家臺資企業(yè)老總訴苦。
“這就是差別化環(huán)境政策的倒逼作用。”湖州市環(huán)保局行政審批處處長邵學紅說。
《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》提出，要堅持因地制宜，在不同地區(qū)和行業(yè)實施有差別的環(huán)境政策。
如今，差別化環(huán)境政策已經(jīng)由文件走向了實踐。
為什么實行差別化環(huán)境政策？
長期以來，環(huán)境政策的制定相對宏觀，在環(huán)境管理越來越精細的今天，有些政策缺少針對性。針對這種情況，國家提出實施差別化環(huán)境政策，標志著我國環(huán)境管理走向精細化。
地域的差異決定了必須實行差別化環(huán)境政策。
我國幅員遼闊，有東、中、西、東北四大板塊，四類主體功能區(qū)域，十幾個重要城市群和產(chǎn)業(yè)帶，300多個生態(tài)功能區(qū)，十大水系，數(shù)以百計的能源、礦產(chǎn)、糧食、經(jīng)濟作物基地。不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況都有很大差異，制定環(huán)境政策時必須充分考慮這些因素。
例如，國家對東、中、西部不同省市制定了差異化的減排目標；在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域率先實施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，減少酸雨、灰霾現(xiàn)象；完成環(huán)渤海、成渝等五大區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價；按照“一湖一策”、“一河一策”思路對重點流域進行治理。這些都是在根據(jù)不同地域的特點制定相應的環(huán)境政策。
行業(yè)之間的差異也要求實施差別化環(huán)境政策。
不同行業(yè)對環(huán)境的影響不同，新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、資源再利用及循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、環(huán)保先進技術研發(fā)產(chǎn)業(yè)對環(huán)境影響相對較小，制定政策時應適當從寬；痣、鋼鐵、有色、化工、造紙、印染、危險化學品等行業(yè)，污染排放貢獻大、環(huán)境風險大，在政策制定時則應適當從嚴。
在國家層面上，“十一五”期間，國家加大了高污染、高耗能行業(yè)的淘汰關停力度，全國累計關停小火電機組7683萬千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1.2億噸、煉鋼0.72億噸、水泥3.7億噸。
同時，針對重金屬行業(yè)污染重、危害大的特點，國家實施了重金屬污染綜合防治規(guī)劃，調(diào)整涉重金屬企業(yè)布局，提高準入門檻，有效減少重金屬污染危害。
地方層面也在積極探索和實踐。
浙江、江蘇兩地就對環(huán)太湖區(qū)域實行了差別化環(huán)境政策。對環(huán)湖企業(yè)進行了提標改造，實行更加嚴格的排放標準，從源頭上進一步壓減排污總量。
浙江省對電鍍行業(yè)給予了“特別關照”。嘉興市環(huán)境監(jiān)察支隊副支隊長陶巖英介紹說:“電鍍污水和普通水外觀差別不大，目測很難識別。所以，我們針對電鍍行業(yè)想了不少招兒。”嘉興市要求，電鍍企業(yè)廠房都要建到二樓以上。“這樣能保證管道不走地，一目了然，防止設暗管偷排。”
“這應該算是我們地方層面上實行的行業(yè)差別政策吧。”目前，這一“土方法”已經(jīng)在浙江省內(nèi)廣泛應用，收效顯著。
寬嚴標準怎么定？誰來定？
“哪項政策從寬、哪項政策從嚴？不是拍腦袋決定的，而是要服務于國家大政方針。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南說，“同時，要基于經(jīng)濟社會承受能力、技術可達性、區(qū)域或行業(yè)特殊性等因素來明確寬嚴標準。”
從寬從嚴要根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》、《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導目錄》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、國家重點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及環(huán)保重點區(qū)域、重點行業(yè)的相關要求和部署來定。
西部地區(qū)生態(tài)脆弱，是國家的重要生態(tài)屏障，就要堅持生態(tài)優(yōu)先；中部地區(qū)則要有效維護區(qū)域資源環(huán)境承載能力，維持環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定；東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，環(huán)境容量有限，就要大幅度削減污染物排放總量，加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。
差別化環(huán)境政策由誰來制定？總體上看，有差別的環(huán)境政策原則上應該由國家負責制定，因為國家可以從全局長遠角度來考慮問題，使全社會的環(huán)境福利水平達到最大和最優(yōu)。
“當然，地方也可以充分發(fā)揮主觀能動性，在國家標準的基礎上，制定出更加符合地方實際的寬嚴標準。例如，在一些社會經(jīng)濟發(fā)達、對環(huán)境質(zhì)量要求高的地方，可以實施嚴于國家標準的地方標準。”王金南說。
山東省先后發(fā)布實施了15項分階段逐步加嚴的污染物排放標準，形成了覆蓋全省的地方性排污標準體系。其中，南水北調(diào)沿線排污標準中化學需氧量最高嚴于國家行業(yè)標準6倍多，氨氮最高嚴于國家行業(yè)標準7倍，燃煤電廠二氧化硫排放濃度較國家標準最高加嚴了兩倍。
差別化政策效果如何？
“差別化環(huán)境政策更有針對性，更有利于解決問題。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤說。可以根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定可承載的經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結構，從源頭上防止生態(tài)環(huán)境惡化。
國家嚴控“兩高一資”行業(yè)增長，采取“區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”等措施，“十一五”期間，拒批投資近3.2萬億元的“兩高一資”建設項目。
“太湖流域實施流域提標改造后，一些小規(guī)模、技術落后的生產(chǎn)企業(yè)，覺得花大價錢投入治污不值得，而不得不搬遷到其他地方，有的甚至‘關門歇業(yè)’。”邵學紅介紹。經(jīng)過幾年的整治，湖州市主要入湖口全都達到了Ⅲ類水質(zhì)，有的甚至達到了Ⅱ類標準，入湖水質(zhì)明顯改善。
山東省對電解鋁、鐵合金、鋼鐵、水泥等八大高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價后，在價格的引導下，部分高耗能企業(yè)實現(xiàn)了關停并轉，超能耗加價企業(yè)主動采取措施，降低了能耗。
實施差別化環(huán)境政策提升了管理績效。解決任何問題都必須抓住影響目標實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，解決環(huán)境問題也不例外。王金南舉例說:“火電行業(yè)是二氧化硫的最主要排放源，要減少二氧化硫的排放量，抓住火電這一重點行業(yè)，就等于牽住了‘牛鼻子’，抓住了關鍵。”
得益于對重點行業(yè)實施的差別化環(huán)境政策，2010年，全國造紙、化工和紡織行業(yè)化學需氧量排放強度比2005年分別下降73.9％、66.7％和50％，電力、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉行業(yè)二氧化硫排放強度分別下降72.5％、58.1％和50％。
差別化環(huán)境政策的制定和實施是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，說起來容易，做起來難。目前國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃里所說的差別化環(huán)境政策基本上還處于概念描述，更多的還是一種理念，缺乏專門的、針對性的、差別化的政策方案。所以要加快制訂有針對性的、可實際操作的差別化政策方案。“否則，實施差別化環(huán)境政策將會永遠停留在政府文件層面上。”王金南說。
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