政府應(yīng)主導(dǎo)垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)
“垃圾發(fā)電是中國(guó)城市生活垃圾處理的必然之路。”近日，在由電力物資招標(biāo)網(wǎng)舉辦的第二屆垃圾發(fā)電論壇上，中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)施陽(yáng)這樣描述我國(guó)垃圾發(fā)電行業(yè)將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，他指出“綜合考慮經(jīng)濟(jì)成本與環(huán)境成本，垃圾焚燒發(fā)電逐漸成為我國(guó)城市生活垃圾處理方式的首選具備其必然性。”
目前垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局呈現(xiàn)外資試圖進(jìn)入、內(nèi)資大企業(yè)壟斷競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)資小企業(yè)試圖以價(jià)格戰(zhàn)搶奪市場(chǎng)份額的局面，產(chǎn)業(yè)未來(lái)能否健康發(fā)展成為參加論壇的行業(yè)專家、電廠管理者和風(fēng)險(xiǎn)投資公司關(guān)注的焦點(diǎn)。
政策利好吸引資本進(jìn)入
到2015年還將增加384個(gè)新廠
國(guó)家近期連續(xù)發(fā)布旨在鼓勵(lì)焚燒發(fā)電項(xiàng)目的利好政策，今年3月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》，這一政策的出臺(tái)，對(duì)于垃圾發(fā)電行業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一項(xiàng)重大利好。
4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中又明確垃圾處理按照“減量化、資源化、無(wú)害化”的原則，因地制宜地選擇先進(jìn)適用的技術(shù)，有條件的地區(qū)應(yīng)優(yōu)先采用焚燒等資源化處理技術(shù)。
一系列有利于行業(yè)發(fā)展的政策、規(guī)劃等密集出臺(tái)，表明國(guó)家對(duì)垃圾發(fā)電的支持態(tài)度，并且政府正在積極推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得更多的資本開始投向垃圾發(fā)電以及上下游行業(yè)。
論壇上，華北電力大學(xué)博士程桂石重申了年初《中國(guó)城市生活垃圾行業(yè)投資分析報(bào)告(2012)》中的一項(xiàng)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年~2012年3月，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目市場(chǎng)的累計(jì)投資總額為1469億元，共449個(gè)項(xiàng)目。其中，廣東省垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目市場(chǎng)投資總額最高，為272億元，占全國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目投資額的比例為18％，其次是江蘇、福建、山東和浙江，上述5個(gè)地區(qū)占全國(guó)總投資額的48％，除廣東以外，江蘇及福建項(xiàng)目投資也均超百億元。
上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院、上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益介紹，到2015年，我國(guó)的垃圾焚燒電廠還將增加384座，屆時(shí)日焚燒能力將達(dá)到約31萬(wàn)噸/日，這一數(shù)字占到我國(guó)全部垃圾量的25.6％。
政府招標(biāo)模式為何阻礙了行業(yè)發(fā)展？
價(jià)低中標(biāo)導(dǎo)致后期不舍得投入，設(shè)備低端化
隨著民營(yíng)和國(guó)外資本大量進(jìn)入，BOT等模式在垃圾焚燒項(xiàng)目應(yīng)用廣泛，服務(wù)期限大多為25年左右。“BOT模式有助于推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，提高運(yùn)作效率，引進(jìn)技術(shù)、人才及管理水平，”張益介紹，“企業(yè)投資要收回投資，還要繳納稅費(fèi)和獲取利潤(rùn)，BOT等方式需支付更多成本。”
“投資比重維持較低水平”，這是張益對(duì)我國(guó)政府在垃圾處理方面的論斷。他認(rèn)為，雖然焚燒處理在我國(guó)處于快速發(fā)展期，但是政府投資比重仍然過(guò)低。持同樣觀點(diǎn)的還有浙江省紹興市電機(jī)工程學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)陳耀東，他曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)8家垃圾電廠的總工程師，對(duì)垃圾發(fā)電行業(yè)發(fā)展相當(dāng)熟悉。
“垃圾發(fā)電廠目前采用的政府招標(biāo)方式阻礙了行業(yè)本身的發(fā)展。”面對(duì)記者采訪，陳耀東表示了對(duì)這種投資模式的擔(dān)心，尤其是看到我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)垃圾發(fā)電行業(yè)發(fā)展如火如荼(臺(tái)灣地區(qū)是以政府投資為主導(dǎo)的模式)。
陳耀東坦言，目前我國(guó)垃圾發(fā)電項(xiàng)目民營(yíng)資本投資較多，但是投資水平較低，最根本的原因還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力。通過(guò)BOT的方式，地方政府一般采取低價(jià)者中標(biāo)，這樣帶來(lái)的后果就是，企業(yè)通過(guò)低價(jià)甚至低于成本價(jià)中標(biāo)了垃圾發(fā)電項(xiàng)目，必然會(huì)造成工程造價(jià)的降低，也直接導(dǎo)致了項(xiàng)目的簡(jiǎn)易化，設(shè)備的低端化。國(guó)家雖然明確規(guī)定了垃圾焚燒發(fā)電的補(bǔ)貼數(shù)額，但是很大一部分補(bǔ)助金額被地方政府壓低甚至吃掉，這樣在一定程度上造成了垃圾發(fā)電廠本身含金量不高。
電力物資招標(biāo)網(wǎng)CEO嚴(yán)培凱指出，我國(guó)內(nèi)地的一些垃圾電廠不舍得在設(shè)備上投入，使用落后的設(shè)備，必然在垃圾處理的環(huán)境問題上要遜色一些，所以，輿論擔(dān)心是情理之中。
為解決這個(gè)問題，中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)施陽(yáng)給出了兩點(diǎn)建議:一是在燃料本身上，推進(jìn)垃圾分類力度，提高垃圾發(fā)電的燃料熱值，提高電廠發(fā)電的收益。二是在對(duì)垃圾發(fā)電廠的投資上，地方政府要根據(jù)電廠本身合理的造價(jià)成本來(lái)招標(biāo)，在建設(shè)環(huán)節(jié)避免偷工減料，在技術(shù)設(shè)備上使用最合適、最合理的價(jià)格。
“對(duì)于垃圾分類，就需要政府對(duì)垃圾分類進(jìn)行更為合理的補(bǔ)貼和恰當(dāng)?shù)妮浾撔麄饕龑?dǎo)，讓公眾形成分類的習(xí)慣，這是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。”一位來(lái)自我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的業(yè)內(nèi)人士介紹，因?yàn)榕_(tái)灣地區(qū)垃圾初級(jí)分類做得比較好，公眾分類的意識(shí)和習(xí)慣已經(jīng)養(yǎng)成，所以他們所在的電廠的燃料熱值基本可以達(dá)到3000大卡左右。“相當(dāng)于矸石電廠了，再加補(bǔ)貼，肯定有效益。”河北建投靈海發(fā)電環(huán)保發(fā)電有限公司副總經(jīng)理王振興測(cè)算后說(shuō)，“而我們電廠冬季的時(shí)候經(jīng)常燒進(jìn)去的垃圾還帶著大塊冰塊，要達(dá)到臺(tái)灣目前的水平短期內(nèi)不可能。”
對(duì)于地方政府占主導(dǎo)地位的投資主體，來(lái)自天津?yàn)I海環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、深圳市能源環(huán)保有限公司、承德環(huán)能熱電有限責(zé)任公司、湖州長(zhǎng)興新城環(huán)保熱電廠、浙江富春江環(huán)保熱電有限公司等幾位垃圾發(fā)電廠的相關(guān)負(fù)責(zé)人都希望地方政府的支持更多一些，比如國(guó)家的補(bǔ)貼全額及時(shí)發(fā)放、招投標(biāo)更為透明合理一些等。
產(chǎn)業(yè)還有哪些困難？
各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用都處于探索階段，政府力度不足
眾所周知，垃圾發(fā)電項(xiàng)目前期投資巨大，垃圾含水率、熱值高低對(duì)運(yùn)營(yíng)成本有很大影響，加上優(yōu)惠上網(wǎng)電價(jià)和享有的稅收優(yōu)惠政策如果落實(shí)難，如何為投資者穩(wěn)定的回報(bào)？
對(duì)于一座垃圾電廠主要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，國(guó)泰君安證券研究所指出，主要看運(yùn)營(yíng)成本和收入來(lái)源兩部分。其中，運(yùn)營(yíng)成本主要是輔助燃料(煤或油)、維修、折舊、管理、財(cái)務(wù)、人力、材料(如活性炭)等，建成后垃圾處理成本大約為50～90元/噸。收入來(lái)源包括垃圾處理補(bǔ)貼、售電收入、稅收優(yōu)惠、供熱收入、售渣收入等。同時(shí)，國(guó)泰君安還給出了影響垃圾焚燒投資項(xiàng)目的關(guān)鍵因素，一是地方政府處于行業(yè)主導(dǎo)地位:主要談判對(duì)象＋主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源(風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于垃圾處理和發(fā)電補(bǔ)貼兌現(xiàn)不及時(shí))，二是對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言投資額度大，需要較強(qiáng)的資金實(shí)力，三是垃圾熱值對(duì)運(yùn)營(yíng)成本有影響。
“如果把上述3個(gè)困擾垃圾發(fā)電發(fā)展的因素處理好，垃圾發(fā)電行業(yè)將受到新一輪的熱捧。”施陽(yáng)認(rèn)為，我國(guó)垃圾處理的現(xiàn)狀和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的扶持給整個(gè)行業(yè)的快速增長(zhǎng)提供了巨大空間。
近幾年，國(guó)內(nèi)垃圾發(fā)電行業(yè)呈現(xiàn)出民營(yíng)資本快速深入，行業(yè)大佬四處“跑馬圈地”，項(xiàng)目紛紛建設(shè)上馬的火熱場(chǎng)面，民營(yíng)資本欲借助“十二五”環(huán)保利好政策抓住契機(jī)。“投資不能太盲目，垃圾發(fā)電行業(yè)是一項(xiàng)肩負(fù)雙重任務(wù)的產(chǎn)業(yè)，所以更多時(shí)候，政府應(yīng)該給予政策和資金上的支持。”陳耀東指出。
電力物資招標(biāo)網(wǎng)CEO嚴(yán)培凱也非？春脤(lái)國(guó)家對(duì)垃圾發(fā)電的支持方向，但是他認(rèn)為“能否有先進(jìn)的利用模式，讓發(fā)電成本降低，通過(guò)發(fā)電，企業(yè)就能有合理的利潤(rùn)空間，仍然需要看政府的下一步措施。”
程桂石博士介紹，由于總收入較低，浙、粵兩地垃圾發(fā)電企業(yè)普遍反映經(jīng)營(yíng)困難，個(gè)別企業(yè)甚至不能正常歸還貸款，主要原因是垃圾發(fā)電廠的上網(wǎng)電量較少，有些地方的政府垃圾處理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低或尚未完全落實(shí)，影響了垃圾的正常處理。
垃圾發(fā)電兼具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但是對(duì)于民營(yíng)資本而言，首要考慮的是投資的投入產(chǎn)出比，即經(jīng)濟(jì)效益。但是“目前，我國(guó)有關(guān)立法滯后，出臺(tái)的鼓勵(lì)性、引導(dǎo)性政策較少，企業(yè)和政府在垃圾焚燒處理中的作用不明確，各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用都處于探索階段，產(chǎn)業(yè)分類指導(dǎo)方向還不明朗，專業(yè)化程度差。”一直從事垃圾發(fā)電行業(yè)研究的程桂石講出了他的擔(dān)憂。
“垃圾焚燒電廠建設(shè)投資大、運(yùn)行費(fèi)用高。由于我國(guó)垃圾沒有實(shí)現(xiàn)分類收集，大多數(shù)生活垃圾含水率高、熱值低，垃圾焚燒時(shí)需添加大量燃料助燃，使垃圾處理和發(fā)電成本大幅提高，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，希望政府綜合考慮這些問題。”河北建投靈海發(fā)電環(huán)保發(fā)電有限公司副總經(jīng)理王振興表示了大多數(shù)業(yè)主方的想法。
雖然，今年政府集中出臺(tái)了利于行業(yè)發(fā)展的政策措施，可是前期投資成本太大、發(fā)電本身利潤(rùn)太低，反對(duì)聲音過(guò)多等不利因素，依然給行業(yè)發(fā)展帶來(lái)了阻力，所以，“力度還是不夠”是與會(huì)代表普遍的反映。
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