近年來(lái)，環(huán)境執(zhí)法成為環(huán)境保護(hù)工作的重要手段和主要抓手，環(huán)境案件的處理是否到位，直接關(guān)系著環(huán)境執(zhí)法工作能否有效開(kāi)展。但是，在基層環(huán)境執(zhí)法尤其是環(huán)境違法處罰實(shí)踐中，處罰力度、法律適用、事實(shí)認(rèn)定等方面的把握和處理，往往存在不少爭(zhēng)議。

 

　　為更好地指導(dǎo)基層環(huán)境執(zhí)法，本報(bào)特與環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局聯(lián)合，征集近年發(fā)生的、在執(zhí)法實(shí)踐中常見(jiàn)的、具有典型性、存在疑難或者爭(zhēng)議的執(zhí)法案例及案例評(píng)析。期待通過(guò)對(duì)這些疑難典型案例的分析，與廣大環(huán)境執(zhí)法人員共同探討執(zhí)法的難點(diǎn)與不足，更好地推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作。

 

　　一、基本案情和審理過(guò)程某紙業(yè)公司長(zhǎng)期采用化學(xué)制漿從事生產(chǎn)，被列為A省“一控雙達(dá)標(biāo)”重點(diǎn)企業(yè)。C縣政府發(fā)布了《關(guān)于對(duì)未按期完成環(huán)保治理任務(wù)的重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行處理的決定》，要求此公司“若要恢復(fù)生產(chǎn)，必須停止化學(xué)制漿，落實(shí)終端廢水環(huán)保措施，治理達(dá)標(biāo)，經(jīng)環(huán)保部門驗(yàn)收認(rèn)可”。

 

　　2001年4月1日，C　縣環(huán)保局查實(shí)此公司擅自恢復(fù)化學(xué)制漿，依據(jù)《A省環(huán)境保護(hù)條例》第五十條“不執(zhí)行限期治理決定”和《A省環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)與處罰辦法》第二十一條“逾期未完成限期治理任務(wù)的，處兩萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款”的規(guī)定，罰款兩萬(wàn)元。

 

　　2001年6月28日，B　市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)這家公司采用化學(xué)制漿，造紙黑液及廢水泡沫未進(jìn)行任何處理直接外排，所排廢水COD和懸浮物濃度超過(guò)國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，違反了《A省環(huán)境保護(hù)條例》第四十二條“禁止以不正當(dāng)方式排放污染物規(guī)避治理污染責(zé)任”的規(guī)定。

 

　　B市環(huán)保局依據(jù)《A省環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)與處罰辦法》第十六條“以不正當(dāng)?shù)姆绞脚欧盼廴疚锏模?zé)令限期改正，處5000元以上兩萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重，造成環(huán)境污染或危害的，處兩萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款”的規(guī)定，做出如下處罰：1.嚴(yán)格執(zhí)行《C縣人民政府關(guān)于對(duì)未按期完成環(huán)保治理任務(wù)的重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行處理的決定》的要求；2.罰款10萬(wàn)元。

 

　　這家公司不服，申請(qǐng)行政復(fù)議，理由如下：1.公司基本停止了化學(xué)制漿，這次是因廢鈔票油墨多只得臨時(shí)采用化學(xué)制漿方法銷毀。2.排放口只有一個(gè)，不存在“以不正當(dāng)?shù)姆绞脚欧盼廴疚?rdquo;的事實(shí)。3.C　縣環(huán)保局曾罰款兩萬(wàn)元，而B(niǎo)市環(huán)保局又在同一排污口以同樣的理由罰款10萬(wàn)元，屬于重復(fù)處罰。

 

　　B市環(huán)保局答辯如下：1.不論用麥草、竹料還是用廢鈔票進(jìn)行化學(xué)制漿，都不能否定其行為的違法性。2.此公司無(wú)任何污染治理設(shè)施。3.此公司混淆了“同一違法行為”和“同一性質(zhì)的違法行為”。在C縣環(huán)保局處罰后，這家公司并未按要求“立即停止化學(xué)制漿，抓緊落實(shí)污染治理”，而是拒不改正違法行為，屬屢犯，應(yīng)從重處罰。

 

　　A省環(huán)保局審理后做出復(fù)議決定：1.B　市環(huán)保局《行政處罰決定書》規(guī)定的第一項(xiàng)處罰，即“嚴(yán)格執(zhí)行《C縣人民政府關(guān)于對(duì)未按期完成環(huán)保治理任務(wù)的重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行處理的決定》的要求”，既非法定處罰種類，也無(wú)法定依據(jù)，予以撤銷；2.B　市環(huán)保局《行政處罰決定書》規(guī)定的第二項(xiàng)處罰，即“罰款10萬(wàn)元”，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)，予以維持。

 

　　二、案件涉及的法律問(wèn)題1.“嚴(yán)格執(zhí)行《C縣人民政府關(guān)于對(duì)未按期完成環(huán)保治理任務(wù)的重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行處理的決定的通知》的要求”是否為法定處罰種類？有無(wú)法律依據(jù)？

 

　　行政處罰種類即行政處罰的具體形式，《行政處罰法》第八條采取列舉法與概括法相結(jié)合的方式予以了明確：一是列舉了行政處罰的6種形式，即警告；罰款；沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；二是其他法律和行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰種類。除了上述兩種情形外，地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下文件自行創(chuàng)設(shè)的行政處罰種類，都不是合法的行政處罰種類。

 

　　本案中，B　市環(huán)保局《行政處罰決定書》規(guī)定的第一項(xiàng)處罰，即“嚴(yán)格執(zhí)行《C縣人民政府關(guān)于對(duì)未按期完成環(huán)保治理任務(wù)的重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行處理的決定》的要求”，沒(méi)有法定依據(jù)，并且不是《行政處罰法》及環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)設(shè)定的行政處罰種類，依法應(yīng)予撤銷。

 

　　2.C　縣環(huán)保局和B市環(huán)保局先后對(duì)這家紙業(yè)公司實(shí)施處罰是否構(gòu)成了對(duì)同一個(gè)違法行為的重復(fù)處罰？

 

　　《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對(duì)同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。如果C縣環(huán)保局和B市環(huán)保局先后對(duì)此公司的同一個(gè)違法行為實(shí)施罰款，就違反了《行政處罰法》的規(guī)定，依法應(yīng)撤銷其一。

 

　　一個(gè)具體的違法行為，由違法的主體、時(shí)間、地點(diǎn)、行為方式和違反的法律規(guī)范等諸多要素構(gòu)成。此案中，C　縣環(huán)保局處罰決定書認(rèn)定的違法行為是此紙業(yè)公司未按照規(guī)定完成限期治理任務(wù)、擅自恢復(fù)生產(chǎn)和化學(xué)制漿，而B(niǎo)市環(huán)保局處罰決定書認(rèn)定的違法行為則是這家公司超標(biāo)排污造成環(huán)境污染。

 

　　不難看出，兩份處罰決定書所認(rèn)定的違法行為，一是行為方式不同，分別為恢復(fù)生產(chǎn)和化學(xué)制漿、廢水超標(biāo)外排；二是行為時(shí)間不同，恢復(fù)生產(chǎn)和化學(xué)制漿在前，廢水超標(biāo)準(zhǔn)外排在后。行為時(shí)間和行為方式的不同，決定了此公司實(shí)施了兩個(gè)違法行為而非一個(gè)違法行為，理應(yīng)分別處罰。C縣環(huán)保局和A省環(huán)保局分別對(duì)這兩個(gè)違法行為處以罰款，絕非對(duì)同一個(gè)違法行為的重復(fù)處罰。

 

　　此外，此公司的兩個(gè)違法行為所違反的法律規(guī)范也不同，分別違反的是有關(guān)限期治理的法律規(guī)定和有關(guān)污染治理的法律規(guī)定；實(shí)施處罰的適用條款也不同，分別為《A省環(huán)境保護(hù)條例》第五十條和《A省環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)與處罰辦法》第二十一條、《A省環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)與處罰辦法》第十六條。

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