怎樣牽住環(huán)境管理的“牛鼻子”？
隨著全社會環(huán)境意識逐步提高和經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，各級環(huán)保隊伍在日益成長壯大，環(huán)境管理制度不斷豐富完善。但時至今日，當(dāng)面對點多面廣的龐大企業(yè)群時，環(huán)境監(jiān)管真正能讓企業(yè)敬畏且管用的殺手锏其實并不多。“管不好和管不了”這一環(huán)境管理難題依然在困惑著環(huán)保人。
我國的環(huán)境保護(hù)是從企業(yè)“三廢”治理起步的。同時，“國家監(jiān)察，地方監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)”這一環(huán)境管理模式的建立和不斷完善，也是沿著不斷加強(qiáng)對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管這一思路一路走過來的。
從最早的排污收費、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制到現(xiàn)在的總量控制等一系列環(huán)境管理制度的建立健全，無不圍繞著加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管這一終極目標(biāo)來展開。各級環(huán)保部門盡管想了許多辦法，采取了多種措施，甚至使出了渾身解數(shù)，但因為往往沒能真正牽住環(huán)境管理的“牛鼻子”，仍然感到對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管相當(dāng)吃力，付出和回報遠(yuǎn)不成正比，對控制環(huán)境風(fēng)險和改善環(huán)境質(zhì)量沒有把握。
那么，“管不好和管不了”的深層次原因是什么？筆者認(rèn)為，環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的破題首先應(yīng)從深入剖析產(chǎn)生問題的深層次原因開始。企業(yè)環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)的種種問題其實都僅僅反映出了一些表面現(xiàn)象，其深層次原因還在于我國目前所處的歷史發(fā)展階段難以跨越和尚不成熟完善的現(xiàn)行體制機(jī)制等存在的種種掣肘。
如果我們僅僅看到環(huán)境管理中出現(xiàn)的某些表面現(xiàn)象，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不能客觀分析我國的基本國情和當(dāng)前的國內(nèi)外形勢，從宏觀上把握大局，從根子上查找原因，研究做好科學(xué)、合理的頂層設(shè)計，那就難以抓住環(huán)境管理的主要矛盾和矛盾的主要方面，有針對性、系統(tǒng)地逐步加以解決。
一方面，我國總體上還處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初級階段，發(fā)展仍然是當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時期的首要任務(wù)，環(huán)境保護(hù)現(xiàn)階段與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾依然不同程度地存在，環(huán)保部門往往很難與發(fā)改、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)、公安等部門擁有同樣的發(fā)言權(quán)。同時，大多數(shù)企業(yè)的技術(shù)水平、設(shè)備狀況、經(jīng)濟(jì)實力、法律意識和社會責(zé)任感等都無法與西方發(fā)達(dá)國家的企業(yè)同日而語。對此，我們必須要有十分清醒的認(rèn)識。如果奢望過高，不切實際地四面出擊，則必定會出現(xiàn)事倍功半或欲速不達(dá)的被動局面。
另一方面，必須考慮我國現(xiàn)行體制機(jī)制的特殊性。由于環(huán)境保護(hù)是一項涉及面很廣、協(xié)作十分復(fù)雜、技術(shù)性較強(qiáng)和投入很大的系統(tǒng)工程。所以，如果離開了擁有龐大公共權(quán)力及行政資源的各級政府的主導(dǎo)統(tǒng)籌和相關(guān)部門的支持配合，環(huán)保部門自己單打獨斗效果必定十分有限。甚至還可能因涉及公共權(quán)力、部門利益和行政資源的重新分配而讓其他部門產(chǎn)生隔閡，成為孤家寡人，環(huán)境管理也很難切中要害。
如土壤重金屬污染的一個重要來源就是化肥，由于生產(chǎn)過程中沒有強(qiáng)制性去除重金屬的法律要求和相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，因而如果沒有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、經(jīng)信、環(huán)保等相關(guān)部門的協(xié)同作戰(zhàn)，就很難根治化肥帶給土壤的重金屬污染。
那么，怎樣才能牽住環(huán)境管理的“牛鼻子”？筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段的環(huán)境管理目標(biāo)和手段等應(yīng)當(dāng)與當(dāng)前的基本國情和發(fā)展階段相適應(yīng)，充分考慮環(huán)境管理的可行性。根據(jù)各級環(huán)保部門的現(xiàn)有能力和條件，逐步從傳統(tǒng)的微觀管理為主，走向全面參與政府綜合決策。不斷創(chuàng)新管理方式，走宏觀管理與微觀管理并重的道路，進(jìn)而實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
一是全面參與政府各類法律法規(guī)的制定工作。完備的法制是依法治國的顯著標(biāo)志，也是加強(qiáng)環(huán)境管理最重要的法律手段。因此，環(huán)境管理最為重要的一項工作就是要全面參與政府各類法律法規(guī)的制定和修訂工作。這里所說的法規(guī)不僅僅指環(huán)境法、水污染防治法等環(huán)境法律法規(guī)的制定和修訂工作，更重要的是要全面參與到刑法、稅法、各類資源保護(hù)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)法律法規(guī)的制定及修訂工作中。全面體現(xiàn)依法保護(hù)和管理環(huán)境的思想及理念，強(qiáng)制性地具體規(guī)范和約束所有單位和個人的環(huán)境行為，這是依法管理環(huán)境的最高追求。
二是全面參與政府各類發(fā)展規(guī)劃的制定工作。規(guī)劃是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，也是統(tǒng)籌環(huán)境管理最好的平臺和載體。全面參與政府各部門綜合和單項發(fā)展規(guī)劃的編制修訂工作，合理設(shè)置工業(yè)園區(qū)，將有利于優(yōu)化區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大規(guī)模淘汰落后產(chǎn)能，提高工業(yè)化的集約度。全面落實環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、要求、措施、項目和資金，從源頭上更加嚴(yán)格地控制新污染產(chǎn)生，大幅降低環(huán)境風(fēng)險和污染物排放強(qiáng)度。騰出更多的自然資源和環(huán)境容量用于科學(xué)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，提高環(huán)境管理的效率，并能充分利用政府其他部門的行政資源和工作積極性，共同做好環(huán)境管理工作。
三是全面參與政府各類經(jīng)濟(jì)政策的制定工作。好的經(jīng)濟(jì)政策基本上都是好的環(huán)境政策，也是加強(qiáng)環(huán)境管理的重要經(jīng)濟(jì)手段。如各級政府制定的淘汰落后產(chǎn)能政策，其淘汰的對象大多是規(guī)模小、技術(shù)落后、設(shè)備老化、能耗物耗高、污染物排放強(qiáng)度大、環(huán)境風(fēng)險高、污染治理設(shè)施難以正常運行的企業(yè)。關(guān)閉淘汰此類企業(yè)，將大大降低環(huán)境管理的難度和風(fēng)險。
又如，各地制定的招商引資政策，引進(jìn)什么項目、放在什么地點，都將對環(huán)境產(chǎn)生巨大影響。因此，環(huán)保部門全面參與此類經(jīng)濟(jì)政策的制定和實施，對環(huán)境管理影響重大，結(jié)果往往是事半功倍，經(jīng)濟(jì)杠桿撬動的效益極佳。
四是全面參與政府各類工作目標(biāo)的考核工作。各級政府的目標(biāo)考核是推動政府各項重點工作的利器，也是加強(qiáng)環(huán)境管理的重要行政手段。全面參與政府工作考核目標(biāo)的制定、調(diào)度、督察和考核工作，是環(huán)保部門借助上級政府的主導(dǎo)統(tǒng)籌作用，對下級政府、政府相關(guān)部門和企事業(yè)單位完成環(huán)保目標(biāo)任務(wù)和加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行督促檢查最有力的行政手段之一。如果能有效參與到對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核和擬提拔干部的政績考察之中那就更好，可以最大限度地利用我國的行政體制優(yōu)勢，加大環(huán)境管理力度，取得更好的管理效果。
五是創(chuàng)新“微觀管理”方式尋求新突破。開拓創(chuàng)新是國家進(jìn)步的不竭源泉，也是進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境微觀管理的重要出路。各級環(huán)保部門應(yīng)進(jìn)一步整合系統(tǒng)內(nèi)資源，不斷創(chuàng)新對企業(yè)的監(jiān)管方式。如改變低水平、廣覆蓋的現(xiàn)場檢查為高質(zhì)量、高效率的現(xiàn)場核查；改變主要針對企業(yè)的具體檢查為更多的針對政府層面的綜合督查為主；改變不堪重負(fù)的“人海戰(zhàn)術(shù)”管理為更多依靠高科技在線監(jiān)測和視頻監(jiān)控來強(qiáng)化監(jiān)管；改變主要依賴個人能力和經(jīng)驗開展工作的做法為更多地依靠標(biāo)準(zhǔn)化和定量化的管理程序開展工作的工作方式；改變環(huán)保部門內(nèi)部各自為政的管理方式為整合資源、重拳出擊的管理模式等，以最大限度地提高對企業(yè)微觀環(huán)境監(jiān)管的質(zhì)量和效率。
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