鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠招商運(yùn)作模式淺析
2012年4月19日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)[2012]24號）（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》以提升我國城鎮(zhèn)生活污水處理及再生利用能力和水平為總體目標(biāo)，明確提出到2015年，污水處理率進(jìn)一步提高，其中縣城污水處理率平均達(dá)到70%，建制鎮(zhèn)污水處理率平均達(dá)到30%。而目前縣城和建制鎮(zhèn)的實(shí)際污水處理率與預(yù)計(jì)目標(biāo)仍存在較大差距，污水處理設(shè)施的建設(shè)形勢依然嚴(yán)峻，而且建設(shè)所需投資額巨大，若僅靠當(dāng)?shù)卣苯油度雱t面臨的困難較大。因此遵照《規(guī)劃》提出的“政府主導(dǎo)，社會參與”原則充分調(diào)動社會資金參與城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營不失為一種很好的解決途徑。
現(xiàn)實(shí)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠分布零散、規(guī)模普遍較小，污水處理能力大致在每日幾百噸至上萬噸，有些甚至低于每日100噸。對社會投資者而言，規(guī)模越大的污水處理廠越具有吸引力，而小廠基本不能滿足投資者對市場化經(jīng)營的收益要求；但對政府而言，無論大鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)均需要建設(shè)污水處理設(shè)施，建成后均需要專業(yè)的經(jīng)營管理，無法厚此薄彼，于是將多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商的運(yùn)作模式應(yīng)運(yùn)而生。
筆者近期參加了一個直轄市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商的項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)在打捆招商的具體操作中，有幾個問題需要引起各方重視：
首先，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展存在客觀差異，利益訴求也不盡相同，在實(shí)際運(yùn)作過程中，很可能出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)展速度不一致的情況，甚至可能出現(xiàn)其中有些污水處理廠延期或者夭折的情況。為保障打捆運(yùn)作的整體進(jìn)度和有序推進(jìn)，需要將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的風(fēng)險(xiǎn)相對隔離開，不能因一個污水處理廠項(xiàng)目的意外中止影響到整個項(xiàng)目包的推進(jìn)。因此，政府部門與最終選定的社會投資者在簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》明確雙方合作原則后，還應(yīng)就項(xiàng)目包內(nèi)各污水處理廠分別簽署具體的項(xiàng)目合同。
其次，雖然采用打捆招商的模式，但各污水處理廠往往存在項(xiàng)目工藝、投資、進(jìn)出水水質(zhì)、運(yùn)營模式（新建/委托運(yùn)營）等多方面的差異，其成本也相應(yīng)不同。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財(cái)政之間是相對獨(dú)立的，各污水處理廠污水處理服務(wù)費(fèi)的核算支付最終將直接或間接與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)聯(lián)。因此，打捆運(yùn)作的項(xiàng)目包中各污水處理廠實(shí)行“一廠一價(jià)獨(dú)立核算”的模式比簡單實(shí)行統(tǒng)一的污水處理價(jià)格更為貼合現(xiàn)實(shí)情況并容易執(zhí)行。
再其次，在污水處理廠市場化運(yùn)作項(xiàng)目中，土地使用權(quán)是社會投資者非常關(guān)心的問題之一，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的處理方式直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)的界定和施工手續(xù)的辦理等事項(xiàng)，進(jìn)而會影響到項(xiàng)目實(shí)施的順利程度和施工進(jìn)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的選址通常位于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的周邊地區(qū)，擬占用土地的性質(zhì)很可能為集體土地建設(shè)用地。但法律對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的主體有較為嚴(yán)格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權(quán)。全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行建設(shè)需要使用集體土地時，必須先經(jīng)過征用，使之轉(zhuǎn)為國有土地后才能取得使用權(quán)（即國有土地使用權(quán)）。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經(jīng)濟(jì)組織擁有集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。因此，若要順利實(shí)現(xiàn)招商目標(biāo)、保障項(xiàng)目的合法順利推進(jìn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要先完成對集體土地建設(shè)用地的征用程序，然后視具體情況通過劃撥或出讓的方式將土地使用權(quán)提供給社會投資者。
最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆運(yùn)作所涉內(nèi)容繁多，程序復(fù)雜，需要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)測算，并編制完善的法律文本，還需要與富有豐富市場經(jīng)驗(yàn)的社會投資者進(jìn)行艱難的談判。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府工作人員在這方面的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)、能力和時間都有限，通過聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助政府運(yùn)作可有效彌補(bǔ)政府工作人員的不足，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行運(yùn)作可能帶來的不必要損失。
應(yīng)該說，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)已經(jīng)駛?cè)肓丝燔嚨，而充分調(diào)動社會資本參與建設(shè)也已經(jīng)成為大勢所趨。在可以預(yù)見的未來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商將會是一種重要的融資模式，只有認(rèn)清這種模式的特點(diǎn)，妥善解決前述的關(guān)鍵問題并設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目條件，才有可能迎來一輪建設(shè)的春天。
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