創(chuàng)新體制機(jī)制 遏制農(nóng)村污染
農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是連接人與自然的主要紐帶，農(nóng)村地區(qū)是中華民族生存發(fā)展的主要根基。然而，由于體制機(jī)制等原因，農(nóng)村環(huán)境污染日益加劇，威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民身體健康。本版今日特刊登理論文章，圍繞如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新解決農(nóng)村環(huán)境問題展開探討，希望讀者有所借鑒。
當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境污染趨勢加劇，不僅制約農(nóng)業(yè)發(fā)展，還威脅農(nóng)民身體健康。然而，由于體制機(jī)制等原因，一些地方農(nóng)村環(huán)境管理工作尚處在遠(yuǎn)程、單一、被動的狀態(tài)。本文擬以農(nóng)村基層環(huán)境保護(hù)為切入點(diǎn)，通過對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在的突出問題、原因危害分析，力求探索從根本上破解這些制約農(nóng)村環(huán)境保護(hù)發(fā)展難題的途徑和方法。
農(nóng)村環(huán)境污染的主要類型
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農(nóng)村環(huán)境污染主要有4種類型:仍未減慢的累積性污染、居高不下的新增型污染、不穩(wěn)定因素多的轉(zhuǎn)移型污染和體制、機(jī)制不健全造成的管理缺位型污染。
各種分析表明，當(dāng)前主要有4種類型的污染威脅著農(nóng)村環(huán)境。
一、仍未減慢的累積型污染
累積型污染是指長期以來污染農(nóng)村環(huán)境且一直未能得到有效解決的四大傳統(tǒng)污染源:
畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便及沖洗廢水的污染。散養(yǎng)直排，規(guī)模養(yǎng)殖偷排、直排現(xiàn)象仍十分普遍，這種狀況既污染農(nóng)村空氣，更加重水環(huán)境污染。
以小麥秸稈為主的種植業(yè)秸稈污染。每年秸稈集中焚燒產(chǎn)生的煙塵、一氧化碳、二氧化碳嚴(yán)重污染大氣環(huán)境。同時，傾倒河道、溝渠的秸稈對排洪、泄洪也形成威脅。
農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜過量使用造成的土壤、地表水體和地下水污染。由于化肥養(yǎng)分不能被農(nóng)作物吸收，農(nóng)藥、薄膜不能降解，持續(xù)殘留在土壤中。不僅破壞土壤性能，揮發(fā)后還污染大氣環(huán)境。同時，殘留在土壤中的化肥和農(nóng)藥會隨著雨水和農(nóng)田漫灌沖入水體，污染水環(huán)境。
污灌造成土壤污染。由于污灌管理不嚴(yán)，灌溉土壤區(qū)域、農(nóng)作物種類缺乏規(guī)劃和限定。加上對灌溉污水達(dá)標(biāo)缺乏常規(guī)監(jiān)測，失控的污灌造成土壤、地下水、農(nóng)作物污染，威脅人民健康。
二、居高不下的新增型污染
近年來，隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐加快，農(nóng)村新的污染源逐漸形成:
一是農(nóng)民集中居住造成的污染。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和人口的增加，一些地方的農(nóng)民集中居住，而污水和固體廢棄物處置設(shè)施建設(shè)滯后，集中排放令土壤難以消納。二是鄉(xiāng)村旅游業(yè)造成的污染。近年來，鄉(xiāng)村旅游業(yè)迅速發(fā)展，人流增加，畜禽屠宰增多，飲食殘渣、洗滌污水大都直排水體。三是生活方式改變造成的污染。水沖式馬桶、塑料袋、電子廢棄物逐漸增加。然而，一些農(nóng)村缺乏承載城市生活方式所產(chǎn)生污染的排放處理設(shè)施，成為新的污染源。四是農(nóng)村生活垃圾填埋場造成污染。一些農(nóng)村通過集中填埋處理生活垃圾，運(yùn)行過程中多數(shù)未按“填埋、消毒、覆蓋”規(guī)定進(jìn)行處置，垃圾滲濾液污染地下水和土壤。
三、不穩(wěn)定因素多的轉(zhuǎn)移型污染
隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)生產(chǎn)排放污染逐步由中心城市移至周邊縣城。“十二五”期間，一些地方縣城內(nèi)的工業(yè)園區(qū)遷至農(nóng)村。隨著產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，工業(yè)園區(qū)的污染物種類、排放量持續(xù)增加，農(nóng)村環(huán)境承載負(fù)荷加大。雖然工業(yè)園區(qū)配套建設(shè)了污水處理廠，但從管理和運(yùn)行現(xiàn)狀看，由于入園企業(yè)行業(yè)跨度大，污染物種類多，而污染治理設(shè)施執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成工業(yè)園區(qū)污染加重。
隨著新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民就醫(yī)問題得到解決，而農(nóng)村醫(yī)療快速發(fā)展帶來的環(huán)境問題也隨之凸顯。特別是醫(yī)療廢棄物管理不規(guī)范、處置缺乏設(shè)施，給農(nóng)村環(huán)境帶來新的污染。
四、體制、機(jī)制不健全造成的管理缺位型污染
由于體制、機(jī)制不健全，環(huán)境管理仍存在一些問題:對點(diǎn)多、分散的不法企業(yè)偷排、直排行為管理乏力，難以勝防；監(jiān)管覆蓋面不夠，客觀上給違法排污者以可乘之機(jī)；鄉(xiāng)村對環(huán)保工作的認(rèn)識滯后，環(huán)境管理缺乏政策、法規(guī)、機(jī)構(gòu)、編制支撐，不想管、不愿管、難以管的狀況普遍。
造成農(nóng)村環(huán)境污染的深層原因
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造成農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的深層原因包括:環(huán)境形勢及任務(wù)變化的敏銳性不夠，對工業(yè)園區(qū)的重要性認(rèn)識不足，對基層環(huán)境管理體制機(jī)制建設(shè)緊迫性感不強(qiáng)，對農(nóng)村區(qū)域環(huán)境質(zhì)量與全域環(huán)境質(zhì)量關(guān)系認(rèn)識不清，對主要環(huán)境管理制度執(zhí)行缺位或不到位。
全面分析造成農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的深層原因，歸納起來有5點(diǎn):
對我國環(huán)境形勢及任務(wù)變化的敏銳性不夠。一些地方忽視工業(yè)污染源隨著工業(yè)園區(qū)的遷建已轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，并與原有的傳統(tǒng)型污染產(chǎn)生污染交匯，仍將環(huán)保工作中心放在城市和縣城，環(huán)保力量配置與管理任務(wù)嚴(yán)重失衡。
對工業(yè)園區(qū)在環(huán)境保護(hù)中的重要性認(rèn)識不足。目前，工業(yè)園區(qū)污染排放對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量形成威脅。雖然一些地方環(huán)保部門也在積極探索工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理道路，但從目前園區(qū)管理模式上看，還處于“自助型”(工業(yè)園區(qū)自行建立或明確內(nèi)部相應(yīng)部門兼任環(huán)境機(jī)構(gòu))和“派駐型”(縣級環(huán)保部門抽調(diào)人員組成園區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)或設(shè)立窗口)多種形式并存狀態(tài)，管理力度遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)要求。
對基層環(huán)境管理體制機(jī)制建設(shè)緊迫性感不強(qiáng)。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)任務(wù)異常艱巨，然而我國農(nóng)村最基層的鄉(xiāng)一級政府還未設(shè)獨(dú)立的環(huán)保機(jī)構(gòu)。農(nóng)村環(huán)境管理仍是遠(yuǎn)程管理，在完成上級部署任務(wù)、配合各級部門檢查、辦理新聞媒體和群眾投訴查處的過程中實現(xiàn)環(huán)境管理。
對農(nóng)村區(qū)域環(huán)境質(zhì)量與全域環(huán)境質(zhì)量關(guān)系認(rèn)識不清。我國環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位和斷面大都設(shè)在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)，而農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃體系、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系、環(huán)境質(zhì)量管理體系、環(huán)境污染防治體系、環(huán)境文化教育體系規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)重滯后。農(nóng)村環(huán)境資源缺乏有效控制，農(nóng)村環(huán)境狀況無相應(yīng)監(jiān)測數(shù)據(jù)反映。農(nóng)村環(huán)境污染防治缺乏力度，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量日趨下降。
對主要環(huán)境管理制度執(zhí)行缺位或不到位。一是“三同時”制度執(zhí)行不到位。一些地方現(xiàn)有投入使用的農(nóng)業(yè)、工業(yè)污染處理設(shè)施大未執(zhí)行建設(shè)基本程序，設(shè)計、建設(shè)無資質(zhì)要求，無建設(shè)行政管理質(zhì)檢部門驗收。污染設(shè)施工藝調(diào)試管理處于空白狀態(tài)。二是企業(yè)超標(biāo)排放限期治理范圍無限定。對限期治理企業(yè)治理期間是否達(dá)標(biāo)排放的要求堅定性、明確性不夠。從現(xiàn)實狀況看，列入限期治理企業(yè)，在治理期間的污染物大多超標(biāo)或直排。三是在線監(jiān)控設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行問題突出，在一定程度上掩蓋了企業(yè)違規(guī)排放。
此外，部分法律法規(guī)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了翻天覆地的變化，然而從基層環(huán)保部門執(zhí)法實踐來看，有的環(huán)境法規(guī)已難以操作，農(nóng)村環(huán)境管理法規(guī)缺失。
農(nóng)村環(huán)境管理體制機(jī)制的創(chuàng)新
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創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境管理體制機(jī)制應(yīng)建立以縣為主，工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))互動運(yùn)行的基層環(huán)境管理新體制；建立健全基層環(huán)境管理新的工作運(yùn)行機(jī)制；完善主要環(huán)境管理制度，有效封堵威脅農(nóng)村環(huán)境安全的“六個黑洞”。
筆者認(rèn)為，體制、機(jī)制和制度不完善是制約農(nóng)村環(huán)境管理的主要問題，因此，必須創(chuàng)新體制、機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境管理新格局。
一、建立以縣為主，工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))互動運(yùn)行的基層環(huán)境管理新體制
加強(qiáng)縣域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，使其編制、裝備、經(jīng)費(fèi)能夠與職能、任務(wù)相適應(yīng)。目前，我國環(huán)境管理體制由國家、省、市、縣4級政府環(huán)保部門構(gòu)成。其特點(diǎn)是市以下環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全，編制人員少、技術(shù)裝備弱、專業(yè)水平低、人才結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)費(fèi)預(yù)算少。要把強(qiáng)化縣域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)擺到重要議事日程，統(tǒng)一規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)，出臺政策，考核驗收。
設(shè)置隸屬于縣級環(huán)境保護(hù)部門的工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)分局。明確機(jī)構(gòu)規(guī)格(建議高于鄉(xiāng)，低于縣)，明確職能、編制、制定相應(yīng)的能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。同時，加快工業(yè)園區(qū)管理方式由“自助型”、“派駐型”向獨(dú)立主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理內(nèi)容由單一的服務(wù)招商引資、項目審批向全面負(fù)責(zé)園區(qū)環(huán)境管理轉(zhuǎn)變。
建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)？膳c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)聯(lián)的內(nèi)設(shè)科室合并設(shè)置，增掛鄉(xiāng)(鎮(zhèn))環(huán)境保護(hù)辦公室(科)的牌子。明確與縣級環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)關(guān)系，確立對鄉(xiāng)域環(huán)境保護(hù)的職能、職責(zé)，經(jīng)費(fèi)財政列支，人員納入鄉(xiāng)級編制管理，接受縣級環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)，配備相應(yīng)的裝備。在成立初期，縣環(huán)保局應(yīng)下派人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦公室參與具體工作。在此階段，省、市環(huán)保部門，特別是市級環(huán)保部門，應(yīng)派人對新成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、組織培訓(xùn)。同時，調(diào)劑經(jīng)費(fèi)、裝備支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，使之能盡快成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的主要力量，切實肩負(fù)起區(qū)域環(huán)境保護(hù)任務(wù)。
二、建立健全基層環(huán)境管理新的工作運(yùn)行機(jī)制
我國現(xiàn)有環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)為建立縣、工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)制提供了成功經(jīng)驗。即宏觀指導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合，分級管理與屬地責(zé)任相結(jié)合，目標(biāo)管理與環(huán)境質(zhì)量管理相結(jié)合。要通過科學(xué)的設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，合理明確相應(yīng)職能、職責(zé)，為建立健全縣、工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級環(huán)境保護(hù)新的工作運(yùn)行機(jī)制奠定基礎(chǔ)。
縣級環(huán)保局在對工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦公室實施領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的同時，制定縣域環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)制定，編制區(qū)域環(huán)境規(guī)劃，下達(dá)環(huán)境質(zhì)量管理、年度環(huán)境目標(biāo)制定和任務(wù)，組織環(huán)保工作和環(huán)境質(zhì)量考核等。
工業(yè)園區(qū)環(huán)保分局作為縣級環(huán)保局下設(shè)局，在園區(qū)管理部門的支持下，負(fù)責(zé)園區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作。編制園區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，制定環(huán)境管理規(guī)范，建立環(huán)境管理制度，研究探索園區(qū)管理部門、環(huán)境管理部門、企業(yè)、污染設(shè)施投資建設(shè)、以及運(yùn)行維護(hù)企業(yè)“四位一體”的社會化、專業(yè)化、市場化工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理新機(jī)制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦公室作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作。編制區(qū)域環(huán)境規(guī)劃，負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量管理，組織完成年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，負(fù)責(zé)一般性污染源監(jiān)督管理。制定農(nóng)村環(huán)境宣傳教育規(guī)劃、計劃，編制鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，探索建立村、組、戶農(nóng)村污染防治公眾義務(wù)參與網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。
三、完善主要環(huán)境管理制度，有效封堵威脅農(nóng)村環(huán)境安全的“六個黑洞”
嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)境管理“三同時”制度。全力推進(jìn)建設(shè)項目設(shè)計建設(shè)、工業(yè)調(diào)試、試生產(chǎn)管理、正式投產(chǎn)驗收全過程環(huán)境管理。嚴(yán)格污染防治設(shè)施設(shè)計、建設(shè)資質(zhì)管理和專業(yè)化驗收，開展以污染治理設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的項目建設(shè)環(huán)境工程監(jiān)理。實施污染治理設(shè)施工藝調(diào)試備案制度，企業(yè)做到持證排污。
創(chuàng)新污染治理設(shè)施在線監(jiān)控設(shè)備投資、運(yùn)行管理模式。應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)和參數(shù)控制方法，采用全過程閉環(huán)管理系統(tǒng)的在線監(jiān)測設(shè)備，為確保環(huán)境安全提供有力保證；解決現(xiàn)有在線監(jiān)測設(shè)施污染只有主要污染物無特征污染物、工業(yè)污染源排放控制不力的問題；彌補(bǔ)現(xiàn)有在線監(jiān)測設(shè)施“只監(jiān)不控”的工藝缺陷；研究在線監(jiān)測設(shè)施投資、運(yùn)行社會化模式，投資企業(yè)在線監(jiān)測工作質(zhì)量接受政府監(jiān)督，數(shù)據(jù)向政府負(fù)責(zé)，政府支付運(yùn)行維護(hù)費(fèi)。切斷在線監(jiān)控與被監(jiān)控企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，有效發(fā)揮在線監(jiān)測設(shè)施在環(huán)境管理中的重要作用。
嚴(yán)格實施污染治理設(shè)施年體制度。對3年以上的生產(chǎn)性企業(yè)的污染治理設(shè)施開展以“四檢”為重點(diǎn)的年度體檢:檢查污染處理設(shè)施工藝鏈條和機(jī)電設(shè)備的完整性和完好性；檢查有無滲漏，有無污染，有無排污暗管，防止土壤、地下水污染；檢查生產(chǎn)污水排放量、排放污染物種類、實際處置污染量、穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放記錄和持證排污情況；檢查在線監(jiān)測設(shè)施運(yùn)行是否正常。
拓寬農(nóng)村面源污染防治工作思路。地方環(huán)保部門要抓住國家重視水利工作的機(jī)遇，在臨近河、溝、渠的農(nóng)田邊挖截水溝，農(nóng)田挖收集坑，將截流的水引入農(nóng)田收集坑，切斷農(nóng)田殘留的化肥、農(nóng)藥被雨水和漫灌帶入水體的路徑，以此解除水體污染。
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